城市更新 | 《土地管理法》修正案对旧村改造项目的重大影响

一、《土地管理法》修订前

集体经营性建设用地入市桎梏的破除

集体经营性建设用地可同等入市这一举措是新修订《土地管理法》的重大制度创新，取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的规定，为城乡一体化发展扫除了制度性障碍。《土地管理法》修订前，除乡镇企业破产兼并外，禁止农村集体经济组织以外的单位或者个人直接使用集体建设用地，只有将集体建设用地征收为国有土地后，该宗土地才可以出让给单位或者个人使用。这一规定使集体建设用地的价值不能显化，导致农村土地资源配置效率低下。

新《土地管理法》删除了原第43条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须使用国有土地”的规定，允许集体经营性建设用地在符合规划（规划必须是工业或者商业等经营性用途）；依法登记；在每年的土地利用年度计划中要作出安排；并经本集体经济组织三分之二以上成员或者村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用。同时，使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。这一规定是重大的制度突破，它结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的限制，为推进城乡一体化发展扫清了制度性障碍。

二、旧村改造项目合作模式的创新

广东省特别是深圳、广州在城市更新方面一直走在全国前列，开创性地制定了很多地方性规章制度优化集体经营性建设用地的开发和使用，以提高土地的利用效率。但在旧村改造供地模式方面，仍然受制于国家法律层面关于农村集体建设用地的使用和流转的主体、用途等限制。

例如：《广州市人民政府办公厅关于印发<广州市城市更新办法>配套文件的通知》（穗府办〔2015〕56号）第二十五条的规定：“融资地块由村集体经济组织在组织完成房屋拆迁补偿安置后，再按规定申请转为国有土地，直接协议出让给原农村集体经济组织与市场主体组成的合作企业；经批准后，由合作企业与市国土部门直接签订土地出让合同。

《广州市深入推进城市更新工作实施细则》（穗府办规〔2019〕5号）规定：广州市对采用自主改造、与有关单位合作改造的旧村，可由村集体经济组织或由其成立的全资子公司、村集体经济组织与公开选择的市场主体成立的合作公司或者村集体经济组织与公开选择的合作主体约定作为开发建设单位的一方作为改造主体，村集体经济组织需按规定将改造范围内的集体建设用地全部申请转为国有建设用地。

新修订的《土地管理法》进一步放开了集体经营性建设用地，具体表现为：

1.流转使用不限制于主体，接受流转的一方可以是单位，可以是个人，不限于村民。

2.土地首次流转的方式可以是出让、出租，并应当签订书面合同，首次流转后的集体建设用地使用权可以通过转让、互换、出资、赠与或抵押等方式再次流转。

3.集体建设用地使用权流转的期限参照同类用途的国有建设用地执行，即商业、办公40年，工业50年，住宅70年等，期限届满后，依照双方合同约定处理。

新修订的《土地管理法》将很大程度地推动旧村改造项目特别是在土地供应方面的模式创新。例如：集体物业的复建地块如是集体经营性建设用地的，可以通过土地使用权出让的方式，与合作企业进行利益调节，从而创新旧村改造项目的合作方式。应当说，新修订的《土地管理法》将使得合作企业在旧村改造项目中拥有更大的操作空间得到国家法律层面的支持。