城市更新项目中“拒迁户”的解决路径之一： 行政裁决-强制执行

日前，南沙区金洲经济联合社发布公告对未签约村民提交南沙区政府裁决的消息甚嚣尘上：“......由金洲联社及合作企业对是否同意将未签订安置补偿协议的村民提请南沙区人民政府裁决进行投票表决，860张有效票中，710张同意，同意率为82.6%，表决结果通过。”

一石激起千层浪，引发了业界对于城市更新项目的不可承受之重——拒迁户的解决路径问题的热烈讨论。目前，对于已签约的拒迁户，可以通过民事/行政诉讼程序解决，由法院依法作出相应的裁判。而对于“未签约”拒迁户的解决则明显缺少“抓手”，可以说，未签约拒迁户一直以来都是城市更新项目顺利推进的拦路虎和绊脚石。从利益衡平的角度考虑，未签约拒迁户也的确拖慢了城市更新项目的进度，侵害了已签约被改造主体的利益、集体利益及公共利益。本文着重从“行政裁决——强制执行”的角度，探讨解决未签约拒迁户问题。

“......征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征收土地的人民政府裁决。征地补偿、安置争议不影响征收土地方案的实施。

征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。

违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征收土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。”

被征收人对市、县级人民政府作出的房屋征收决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。

房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。

补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。

根据广东省“三旧”改造、广州市城市更新政策法规及司法机关文件的规定，改造主体可依据政策法规的相关规定，通过“行政裁决-强制执行”程序解决未签约拒迁户问题。

对旧村改造经村民大会或村民代表大会依法表决，由村集体经济组织自愿申请将集体建设用地转为国有建设用地的，对少数无法达成协议的村民由村民理事会协助村民委员会、村集体经济组织进行协调；经多次协商仍无法达成协议的，由区政府依法作出征收补偿决定，并依程序申请法院强制执行。

完善“三旧”改造司法裁决途径。农村集体经济组织少数成员拒不履行经农村集体经济组织表决通过并经市县人民政府批准的改造方案，按照以下两种方式分类处理：

对于违反土地管理法律、法规规定阻挠征收土地的，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。

改造过程不涉及征收集体土地但必须对村民的房屋进行拆迁的，县级以上地方人民政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三章补偿相关规定执行。

人民法院裁定准予执行的，可由提出申请的市、县人民政府负责执行。

实行政府裁决和司法裁判。“三旧”改造项目，多数原权利主体同意改造，少数原权利主体不同意改造的，按照《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例、《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定处理；法律法规没有规定的，可积极探索政府裁决。对由市场主体实施且“三旧”改造方案已经批准的拆除重建类改造项目，特别是原有建筑物存在不符合安全生产、城乡规划、生态环保、建筑结构安全、消防安全要求或妨害公共卫生、社会治安、公共安全、公共交通等情况，原权利主体对搬迁补偿安置协议不能达成一致意见的情况下，符合以下分类情形的，原权利主体均可向项目所在地县级以上人民政府申请裁决搬迁补偿安置协议的合理性，并要求限期搬迁。

（1）土地或地上建筑物为多个权利主体按份共有的，占份额不少于三分之二的按份共有人已签订搬迁补偿安置协议；

（2）建筑物区分所有权的，专有部分占建筑物总面积不少于三分之二且占总人数不少于三分之二的权利主体已签订搬迁补偿安置协议；

（3）拆除范围内用地包含多个地块的，符合上述规定的地块总用地面积应当不少于拆除范围用地面积的80%；

（4）属于旧村庄改造用地，农村集体经济组织以及不少于三分之二的村民或户代表已签订搬迁补偿安置协议。

对政府裁决不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼且不履行裁决的，由作出裁决的人民政府申请人民法院强制执行。

县级以上人民政府进行裁决前，应当先进行调解。

具体裁决执行程序如下图：

推进解决“三旧”改造矛盾纠纷。加强“三旧” 改造中拆迁纠纷处理的司法指导。对“三旧”改造尤其是农村集体土地上房屋搬迁补偿安置矛盾纠纷案件的审理、裁判和执行加强司法指导，依法有效化解相关补偿争议，维护社会稳定。（省法院牵头，省司法厅、自然资源厅、农业农村厅等配合，2021年12月底前完成）

浙江省高级人民法院：你院浙高法[2004]175号《关于双方未达成拆迁补偿安置协议当事人就补偿安置争议向法院起诉，法院能否以民事案件受理的请示》收悉。经研究，答复如下：拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。

在三旧改造中，无论采用何种形式进行土地征收，当事人争议的本质往往是拆迁补偿问题。对于此类纠纷，在当事人达成拆迁补偿协议后，因协议的效力、履行等发生争议的，人民法院可以作为民事案件受理，（未签订协议的）应引导当事人依据《土地管理法实施条例》第二十五条或《国有土地上房屋征收与补偿条例》十四条、二十六条规定，依法通过“行政裁决-行政复议-行政诉讼”的程序寻求救济，土地所有人或使用人同意签订补偿协议，但房屋所有权人不同意签订的，应作为当事人未达成拆迁补偿协议的情况进行处理。

《土地管理法》第二十五条设置了行政裁决路径，广东省3号文基本沿用了该制度。广东省人民政府发布《71号文》，在省级政策层面提出强化“三旧”改造项目的司法行政保障，利用行政和司法的强制力，妥善解决“三旧”改造搬迁矛盾纠纷，加快项目实施，保障村集体经济组织中多数已签约人员的合法权益。为配合《71号文》的具体落地实施，广东省自然资源厅发布《三年行动计划》，在第五条中提出由多个政府部门、司法机关协同、配合推进解决“三旧”改造矛盾纠纷，显示出在省政府层面具体解决“三旧”改造纠纷问题的决心，释放出政府积极探索解决路径的有利信号。应当说，此次南沙区金洲村的做法，是第一次在实践层面尝试通过“行政裁决——强制执行”路径，解决未签约拒迁户问题，我们将持续关注进一步的进展。