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自广东省探索高质量发展，开展“三旧”改造工作以来，困扰着政府、改造主体、市场参与者的最大难题无疑是“拒迁户”问题，近日发布的《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》（全文简称：“《广东省三旧改造管理办法》”）提出的“行政征收-强制执行”制度值得业界关注。下文梳理了广东省“三旧”改造解决动迁困局的制度探索，以期厘清发展脉络，为解决实践问题提供理论支持。
考察解决“拒迁户”难题的制度设计可以发现，“三旧”改造解决动迁困局的制度设计经历了“司法裁判-政府裁决-行政征收”三个阶段。早期的猎德、杨箕“改造主体起诉申请法院强制执行”方式，取得的效果明显，但同样也存在着社会稳定风险。鉴于“李某某事件”的影响，2012年省高院出台《关于依法稳步处理涉“三旧”改造纠纷案件的通知》（粤高法〔2012〕217号）提出“行政裁决-行政复议-行政诉讼”程序，将未签约拒迁户的司法解决路径大门关闭。
2018年，原省国土资源厅（现省自然资源厅）出台《广东省国土资源厅关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》（穗国土资规〔2018〕3号，下称“《3号文》”，提出“行政征收-司法裁决”路径。但可操作性略有欠缺，实践难点在于自主改造及合作改造模式下的“三旧”改造项目，不涉及对集体土地的征收问题，也即无法启动后续程序，导致实践中的两难困境。
《3号文》第（十九）条原文如下：
完善“三旧”改造司法裁决途径。
农村集体经济组织少数成员拒不履行经农村集体经济组织表决通过并经市县人民政府批准的改造方案（含搬迁补偿安置内容），按照以下情形分类处理：
1.改造过程涉及征收集体土地，利害关系人对补偿标准有异议的，依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条规定向批准征收土地的人民政府申请裁决。对于违反土地管理法律、法规规定阻挠征收土地的，按照《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。
2.改造过程不涉及征收集体土地但必须对村民的房屋进行拆迁的，县级以上地方人民政府参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三章补偿相关规定执行。
人民法院裁定准予执行的，可由提出申请的市、县人民政府负责执行。
2019年，省政府出台《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号，下称“《71号文》”），提出“政府裁决-司法裁判”制度。
《71号文》第（九）条原文如下：
*本图为广悦律师事务所作转载需授权
《71号文》第九条实践难点在于：补偿安置协议的“合理性”如何界定？政府应以何标准考察“合理性”？嗣后，广州市南沙区金洲、冲尾旧村更新改造项目有过相关实践，但最终未见项目所在地南沙区人民政府裁决，即完成100%的签约。
2021年2月6日，《广东省三旧改造管理办法》正式发布，自2021年3月1日起施行。对于动迁困局的解决再次进行制度探索，提出“行政征收-强制执行”方式。《广东省三旧改造管理办法》作为省级政府规章，效力层级较之之前的政策要高，此次明确提出新的动向，即从行政裁决到政府征收，符合社会实践，并具有较强实践性的制度探索。
《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》原文如下：
第三十五条 有批准权限的人民政府对本办法第十六条第一项、第二项和第四项关于土地征收事项作出决定后，任何单位和个人违反土地管理法律、法规规定，阻挠征收土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行。
我们在探讨如何解决动迁困局时，应关切的是各方利益的衡平问题。笔者一直以来认可的观点，是《深圳经济特区城市更新条例》（征求意见稿）释义：
城市更新改造方案不只是私益，还包括公益，方案中通过都包括配建学校、医院、人才保障房/安置房等方面的要求，以实现城市更新改造的商业利益和公共利益的有机结合，符合给予公共利益以征收的规定精神。总体而言，城市更新改造是包括被改造主体的个人利益、市场主体的合作方利益、改造主体的集体利益以及公共利益的统筹衡平。
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换言之，我们在保障拒迁户个人利益的同时，不能因为其试图通过拒迁，谋求超额个人利益，而损害大多数被改造主体利益、集体利益、合作方利益以及公共利益。希望《广东省三旧改造管理办法》对动迁困局新的制度探索能够落到实处，真正探索出一条实践路径。
附：《深圳经济特区城市更新条例》解决动迁困局的“个别征收”制度
“个别征收”是指政府对少数未签约业主的房屋实施征收，政府再以权利人身份与市场主体签订搬迁协议。当事人不服个别征收的可以申请复议或提前行政诉讼。《深圳经济特区城市更新条例》为解决困扰城市更新项目顺利推进的最大难题，即“拒迁户”问题作出了大胆的探索。
《深圳经济特区城市更新条例》原文：
第三十六条 旧住宅区已签订搬迁补偿协议的专有部分面积和物业权利人人数占比均不低于百分之九十五，且经区人民政府调解未能达成一致的，为了维护和增进社会公共利益，推进城市规划的实施，区人民政府可以依照法律、行政法规及本条例相关规定对未签约部分房屋实施征收。
城中村合法住宅、住宅类历史违建部分，已签订搬迁补偿协议的物业权利人人数占比不低于百分之九十五的，可以参照前款规定由区人民政府对未签约住宅类房屋依法实施征收。
