《土地管理法》第六十六条规定，在符合特定情形的要求下，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以将土地收回，这些特定情形主要包括为乡（镇）村公共设施和公益事业建设、不按批准用途用地以及因撤销、迁移等原因而停止使用土地三种。
集体土地收回制度是与我国独特的集体土地“三权分置”体系相适应的。在该体系下，集体土地为集体经济组织所有，但实践中往往交给其他非权属人（无论是否本村居民）作为开发、居住、经营之用，导致所有人与使用人往往并非同一人。集体经济组织作为土地在法律上的所有人，显然可以出于维护自身利益，通过一定程序，将其名下的土地收回集体，另作他用。
最高人民法院在（2020）最高法行申2324号案的判决书中，根据《土地管理法》第66条（在当时为第65条）的规定，并结合第61、62条的内容，总结出了依法收回集体用地的四个条件，包括：“（1）经过集体经济组织民主决策；（2）基于乡（镇）村公共设施、公益事业建设需要；（3）所收回土地为建设用地；（4）报经原批准用地的人民政府批准。”总结起来，可以分为收回对象、收回目的以及收回程序。
在收回对象方面，应当为建设用地，如果属于农业用地的，则必须先根据《土地管理法》的相关规定办理变更手续。
在收回目的方面。必须是出于特定需要，从《土地管理法》第66条来看，此类特定需要可以分为两种，一种是使用人违规或者弃用土地，在此情况下集体经济组织出于管理需要进行回收，不需要提供任何的补偿。另一种则是土地仍在使用人合规的开发、利用过程中，但基于集体经济组织的公共利益需要予以收回，在此情况下，需要给予受影响的使用人适当的补偿。
在收回的程序方面，应当经过表决和批准程序。在实践中，由于不同村集体在组织和管理方面的差异，既可能由村民集体表决，也可能由村民代表进行表决。表决以后，经乡镇或者街道办审核，报县级人民政府批准。此外，实践中还会涉及到对于表决事项及结果的公示程序等。
不过，无论是《土地管理法》的相关规定，还是最高院前述案例，都仅涉及收回集体土地的程序和实体条件，但并未对该行为的性质作出定性。对关于收回集体用地行为的性质，理论和实务界都存在比较大的争议。有观点认为，收回土地属于对重大财产权利的剥夺，属于行政机关的职能。此外，在收回集体土地过程中，需要呈报乡镇审核以及并最终通过县级或者以上政府的批准，这种行政机关的介入也为收回集体用地属于行政行为提供了依据。有论者更直截了当地指出收回宅基地本质上是一种征收，并建议将收回的权力交给县级政府或其派出机构。[1]
在司法实践中，不少此类案件都是以批准的收回的县级政府为被告的行政诉讼，并得到了法院的受理。例如，在山西省阳泉市中级人民法院（2018）晋03行初319号案中，宅基地的权利人以批准收回土地的区政府为单独被告，在审理过程中，区政府提出回收主体为集体经济组织，不属于行政诉讼受理范围。但阳泉中院以区政府进行了批准，并将该批准行为以公告形式外部化，影响原告的权益为由，未支持区政府的该项异议。该案经过二审和再审程序，最终维持了一审判决，尽管从实体方面驳回了原告的诉讼请求，但无论是最高院及省高院法院均未对区政府的主体资格和是否属于行政案件范围提出不同意见。由此可见，至少在最高司法机关层面，将收回集体土地作为行政行为并不当然违反现行法律。
但也有另一些学者认为，收回集体土地毫无疑问地属于民事行为，理由为：
（1） 收回集体土地是集体经济组织作为所有权主体的一种权能，属于民事行为；
（2） 政府部门在此过程中的“批准”只是对集体经济组织收回权的一种监督和限制，并未因此成为收回主体；
（3） 权利可以行使也可以不行使，而权力则不能自行放弃。第66条的用词为“可以”，更符合权利可以放弃的特点；
（4） 收回集体土地的决定并不具备强制执行力。[2]
在司法实践中，也不乏集体经济组织对不执行收回决定的宅基地权利人提起民事诉讼，法院予以受理并判决权属人退还宅基地的案件，如天津一中院（2015）一中民一终字第1344号案等。[3]
除了对行为主体以及行为性质有争议以外，“集体经济组织”这一概念在法律和实践中的模糊性也增加了这个问题的复杂程度。具体而言，实践中“集体经济组织”与具有管理职能的村民委员会在职责、人员构成以及履行职务等方面的混同，使得收回集体土地的法律关系到底是否属于平等主体之间的关系这一问题更为复杂，在一些个案中，当事人以村民委员会为被告提起民事诉讼被法院受理。[4]但在另一些案件中，法院认为收回集体土地为行政行为，但应当以村民委员会作为被告。[5]
注释：
[1]王沁：“宅基地‘收回的权利主体’”，载《国家行政学院学报》2015年第5期，第108页
[2]贺日开：“宅基地收回权的虚置、异化与合理配置”，载《政法论坛》2020年第4期，第87至88页
[3]由论者指出，自2014 年以来村民和村委会之间有关宅基地使用权收回的争议共36 件，无一例外都是以民事纠纷审理，其中大部分即与所引案件涉及的天津市西青区中北镇《东马村平房改造实施方案》有关。参见王沁：“宅基地‘收回的权利主体”，载《国家行政学院学报》2015年第5期，第108页
[4]唐山市遵化法院（2019）冀0281民初3877号
[5]淄博中院（2021）鲁03行终49号行政裁定书
名不正则言不顺，收回集体用地行为的性质，直接决定了其基本要求、运作流程、救济方式以及实现强制力的途径。而目前无论是法律法规、司法实践和学说理论都缺乏相对统一的看法，给法律实施带来了极大的不确定性，不但不能有效保障村民权利义务，也使得收回决定的可执行性大打折扣。从收回的目的、不同主体在收回程序中的分工以及社会效益来看，我们认为，将其认定为民事行为比较妥当，理由如下：
从立法目的来看，尽管收回集体土地决定的理由可能会具有公共性，特别是为实施城镇化、旧村改造、精准扶贫等国家政策，以及建设铁路、公路等普惠性设施而进行的土地收回。但收回土地毕竟与征收存在本质性的不同，从集体经济组织的视角来看，收回集体土地显然更多出于“自利”的目的，即发展本村经济、改善本村居住环境、让村民从中获利等。从这个意义上来看，认定为集体组织内部的民事行为，更有利于尊重村集体特别是村民个体的利益，避免滥用“公共利益”损害村民个人利益，如在城镇化过程中的“被上楼”现象等。
从法律规定收回过程中的不同主体的分工和职责来看，集体经济组织才是启动和作出决定的主体，政府在此过程中主要扮演监督的角色。如果仅因为政府的参与即认定为具体行政行为，那么那些需要行政机关批准、备案的民事合同也可能因此被认定为行政行为，容易产生逻辑不自洽的缺陷。
从社会效益来看，将集体土地纠纷在村集体内部解决，避免矛盾的外部化以及行政资源的过多损耗，正是集体土地收回制度的一大优势。如果定义为行政行为，则可能会促使政府有意无意地过度涉入集体经济组织的内部管理行为，使得矛盾更加激化。对此，有学者明确指出了现实中部分地方政府绕过土地征收程序，直接迫使农民退回宅基地的现象，导致了集体土地收回制度异化成为“准征收”的行政权力。[6]这显然不是法律规定集体土地收回制度的初衷和目的，也不利于化解社会矛盾。
注释：
[6]贺日开：“宅基地收回权的虚置、异化与合理配置”，载《政法论坛》2020年第4期，第89至90页
认定收回土地行为的性质，只是厘清该制度的第一步。在实施过程中，仍然会遇到各种困难，其中极其突出的问题包括了城市更新能否作为土地收回的理由，以及做出土地收回决定后的司法救济和执行等。这些问题，我们将为未来的文章中带来分析。
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