大数据告诉你 | 集体土地租赁超过二十年是否有效？ ——以集体经营性建设用地入市为视角

（声明：考虑本次检索时间、检索方式等因素，本文不保证相关数据的完整性。）

（一）时空走势：集体土地租赁纠纷案件数量自2015年开始不断攀升，主要集中在2017年至2020年，且广东省为集体土地租赁纠纷的主要发生地

（二）分歧产生：全国大部分终审判决都倾向于认定集体土地租赁超过20年无效，但11%判决有效

在本次检索的79个有效案件中，判决集体土地租赁超过20年“无效”的案件为66个（约84%），“部分有效”为4个，“有效”为9个（约11%）。具体情况如下：

1.最高人民法院判决集体土地租赁超过20年无效

检索到最高人民法院有效案件1个（检索结果共2件），即（2019）最高法民终752号案，该案判决集体土地租赁超过20年“无效”。

2. 高级人民法院约七成倾向于支持集体土地租赁超过20年无效

检索到高级人民法院有效案件16个（检索结果共34件）。其中，11个案件（约69%）判决集体土地租赁超过20年“无效”，2个案件判决“部分有效”，3个案件判决“有效”。

3. 中级人民法院约九成倾向于支持集体土地租赁超过20年无效

检索到中级人民法院有效案件62个（检索结果共647个，选取前110个进行分析）。其中，54个案件（约87%）判决土地租赁超过20年“无效”，2个案件判决“部分有效”，6个案件判决“有效”。

（三）分歧原因：法院对集体土地租赁超过20年效力的认定，系基于当时有效的法律规定作出，但法律针对集体土地租赁存在一般规定和特殊规定，由此产生租赁期限的分歧

1.判决集体土地租赁超过20年“无效”,主要基于《中华人民共和国合同法》

判决集体土地租赁超过20年无效的法律依据，为案件发生当时有效的《中华人民共和国合同法》和现行有效的《中华人民共和国民法典》（以下简称“《合同法》和“《民法典》”），其规定租赁期限不得超过20年，超过20年的部分无效；若续租，租期也不得超过20年。

2.判决集体土地租赁超过20年“部分有效”,主要依据合同法司法解释一

判决集体土地租赁超过20年部分有效的案件，主要基于当时有效的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国合同法〉若干问题的解释（一）》第一条的规定，即对于在《合同法》生效实施（1999年10月1日）前签订的合同，1999年10月1日前的租赁期限不受20年最长期限限制，而1999年10月1日后租赁期限不得超过20年。具体参见如下案例：

3.判决集体土地租赁超过20年“有效”,主要适用集体建设用地使用权流转的相关规定

判决集体土地租赁超过20年有效的案件，法院大多认为集体土地租赁属于农村集体建设用地使用权流转的情形，且集体土地租赁具有特殊性，不应适用《合同法》有关20年最长租赁期限的一般法律规定。具体参见如下案例：

此外，根据最近1年的检索数据，在54个有效案件中，判决集体土地租赁超过20年有效的案件共4个，审理法院都为广州市中级人民法院。该4个案件都引用了2020年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称“《土地管理法》”）第六十三条第四款的规定，认为集体经营性建设用地租赁应适用特别法；同时引用了相关部门规章和广东省政府规章的规定，强调在法律、行政法规没有授权性或禁止性规定的情况下，司法实践应采用相关规章的规定，只要不违反法律、行政法规的强制性规定，不违背公序良俗的，即为合法有效。

由上可知，判决集体土地租赁超过20年有效的案件，法院大多认为出于集体建设性用地流转的特殊性，应遵从特别法优先于一般法的原则，适用有关“不超过同类用途国有土地使用权出让的最高年限”的规定。

（四）判决有效的地域分布：判决集体土地租赁超过20年有效的法院，主要集中在广东省，而在广东省内又主要集中于佛山市和广州市

尽管《合同法》（已废止）和《民法典》规定租赁期限不得超过二十年，但国家和部分地区一直在积极探索集体经营性建设用地入市，且发布的相应政策并未将集体经营性建设用地租赁期限限制在二十年以内；此外，2020年1月1日施行的《土地管理法》更是规定“集体经营性建设用地的出租，……，参照同类用途的国有建设用地执行。具体办法由国务院制定。”因此，关于集体土地租赁，存在一般法和特别法的规定，由此产生租赁期限超过二十年是否有效的分歧。

但是，通过第一部分的数据分析可知，大部分法院对于集体土地租赁期限的判决倾向于保守，并未直接适用有关集体经营性建设用地入市期限的规定，而近几年判决集体土地租赁期限超过二十年有效的法院，大多分布于佛山市和广州市。笔者认为，此种现象的产生与集体经营性建设用地入市试点的相关实践具有直接关系。

（一）集体经营性建设用地入市的实践演变

基于相关检索，笔者将集体经营性建设用地流转（入市）的实践演变分为以下几个阶段：地方初步探索阶段、国家进一步探索阶段、国家试点阶段和试点延续阶段。我国基层自主开展农村集体建设用地使用权流转，最早可追溯到1992年的广东省佛山市南海区，此后随着改革开放的不断深入，各地开始出现农村集体建设用地入市流转现象[1]；2005年4月4日，《国务院关于2005年深化经济体制改革的意见》中明确指出：“进一步研究探索农村集体建设用地使用权进入市场”；2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，正式开启农村土地征收、“集体经营性建设用地入市”、宅基地制度改革的三项试点工作（即“三块地”改革试点）；2015年2月27日，《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》（简称“《授权决定》”），授权国务院在北京市大兴区、上海市松江区、广东省佛山市南海区、海南省文昌市等三十三个试点县（市、区）行政区域，暂时调整实施法律有关集体经营性建设用地入市的有关规定，有效期至2017年12月31日；2017年11月4日，十二届全国人大常委会第三十次会议决定，将《授权决定》延期至2018年12月31日；十三届全国人大常委会第七次会议决定，将《授权决定》继续延期至2019年12月31日；2020年，在《授权决定》期限届至后，天津市、海南省三亚市、海南省五指山市、广东省佛山市南海区等地相继发布相关新政策或延续旧政策的规定。具体情况如下：

由上可知，大部分地区的政策将集体经营性建设用地使用权“租赁”在一级和二级层面作了区分，广东省、佛山市、广州市、海南省和文昌市等地的政策将有关租赁的初次流转称为“出租”，再次流转称为“转租”；而昆明市将初次流转称为“租赁”，再次流转称为“出租”。

大多数集体经营性建设用地流转的政策中，有关集体经营性建设用地使用权一级租赁（出租/租赁）期限的规定可归纳为三种：（1）大部分地区规定最高年限不得超过国有建设用地使用权出让的最高年限；（2）个别地区规定最长不得超过二十年，如海南省、三亚市和五指山市等；（3）极个别地区规定不得超过三十年，如文昌市。而对二级租赁（转租/出租）的使用年限，基本上所有地区都规定不得超过一级租赁合同约定年限减去已使用年限的剩余年限。

（二）有关集体经营性建设用地入市的限制

1.集体土地须满足相关入市条件

依据《土地管理法》第六十三条，可入市的集体土地须同时满足以下条件：

首先，集体土地须为集体经营性建设用地。依据《土地管理法》，土地按权属分为国有用地和集体用地，按用途分为农用地、建设用地和未利用地。相应的，集体土地应分为集体农用地、集体建设用地和集体未利用地。本文讨论的是否适用20年最长租赁期限的问题，并非针对所有类型的集体土地，而仅针对集体经营性建设用地。例如，用于农业生产的承包地的租赁，应受《土地管理法》和《中华人民共和国农村土地承包法》等有关承包期限规定的约束，而集体未利用地的租赁事宜，法律暂无相关规定。

集体经营性建设用地，一方面须为建设用地，即建造建筑物、构筑物的土地，另一方面须经土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途。依据《土地利用现状分类》，接近“工业”、“商业”用途的为“工矿仓储用地”和“商服用地”，具体分别为“工业用地、采矿用地、盐田、仓储用地”，和“零售商业用地、批发市场用地、餐饮用地、旅馆用地、商务金融用地、娱乐用地、其他商服用地”。

其次，集体经营性建设用地须满足特定的形式要求。集体经营性建设用地入市须经依法登记，签订书面协议，并经村民会议三分之二以上成员或村民代表同意。

2.集体经营性建设用地租赁“参照同类用途国有建设用地执行”，具体办法尚待国务院制定

关于国有经营性建设用地的租赁期限，主要规定在《国土资源部关于印发〈规范国有土地租赁的若干意见〉的通知》（国土资发〔1999〕222号）：国有土地租赁可以根据具体情况实行短期租赁和长期租赁，短期租赁年限一般不超过5年,长期租赁期限不得超过法律规定的同类用途土地出让最高年期。各试点地区政策即按照此规定中的长期租赁期限进行规定。

但需注意的是，目前集体经营性建设用地与国有经营性建设用地尚未实现完全的“同等入市、同权同价”，集体经营性建设用地的经营性用途仅限于“工业、商业”，集体经营性建设用地也不能像国有经营性建设用地一样轻易地实现“先租后让”、“租让结合”，毕竟农村集体出租集体土地与国家出租（出让）国有用地的目的不尽相同。另一方面，“三块地”改革试点自2015年开始，并历经两次延期，国家在总结集体经营性建设用地入市多年经验的基础上，于2019年修正了《土地管理法》，新《土地管理法》修改了2014年《土地管理法》有关使用集体土地须办理农转用手续的规定，允许集体土地在符合特定条件的情况下入市，但仍然规定“参照”同类用途国有建设用地执行，而非“按照”。该保留型的规定，也为今后国务院制定相关具体规定预留了一定制度空间。

3.符合产业用地政策使用集体建设用地的，无论是否属于集体经营性建设用地入市试点地区，租赁期限都不得超过20年

《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》第十六条规定：“以长期租赁方式使用土地的，应按照《规范国有土地租赁若干意见》（国土资发〔1999〕222号）的规定执行，租赁期限不得超过20年。以租让结合方式使用土地的，租赁部分单次签约时限不得超过20年，可以续签租赁合同”。该条重点对文化、旅游、乡村、自驾、养老、冰雪场地等业态的租赁期限进行限制，因此，该类特定行业产业用地的租赁期限应依据《民法典》等相关法律规定执行。

4.试点改革推进不平衡，司法裁判标准不统一

2018年12月23日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议所作的《国务院关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点情况的总结报告》指出：“33个试点县（市、区）的改革推进不够平衡，一些试点地区试点项目数量不够多。”通过第一部分总结的司法观点也能看出，严格按照试点地区政策判决租赁期限可以超过二十年的案件还在少数，判决超过二十年租期有效的法院大多集中在广东省佛山市和广州市，其作为集体经营性建设用地入市的先试先行地区，对于相关纠纷的判决在全国具有先行示范作用，但就目前来说对其他地区的辐射力依然有限。