上海、广州两地城市更新条例（征求意见稿）的对比分析

2021年8月10日，上海市发布了《上海市城市更新条例（草案）》（征求意见稿）。该草案征求意见稿共包括8章64条，主要包括了相关主体在城市更新中的职责与权利、城市更新指引、城市更新的方式、城市更新方案、审批流程、应对“钉子户”的方法、补偿的方式、历史建筑的保护、城市更新的保障措施、监督主体以及浦东新区的特别规定等内容。

《上海市城市更新条例（草案）》（征求意见稿）与《广州市城市更新条例（征求意见稿）》存在着许多类似的规定，例如提升审批效率、对历史文化保护作出贡献的给予容积率奖励、土地出让金的设定应考虑成本因素、实施时序、符合相关条件时可以申请法院强制执行等。当然，两征求意见稿亦存在不同之处。相比于《广州市城市更新条例（征求意见稿）》，《上海市城市更新条例（草案）》（征求意见稿）具有如下特点：

一，极为注重公众的参与权与知情权。该《征求意见稿》中第九条专门对公众参与作出了规定，并且大量条款亦体现出了对于公众参与权的保障，例如规定在编制城市更新指引过程中，应当听取专家委员会和社会公众的意见；编制部门应当做好更新行动计划的解读、咨询工作等等。并规定建设统一的信息平台以充分保障公众的参与。

二，对于拆除重建和成套改造，该《征求意见稿》规定更新协议需经人数和专有部分面积均达到百分之九十五以上的业主签约方可生效。

三，规定在优秀历史建筑的周边建设控制范围内新建、扩建、改建以及修缮建筑的，应当在使用性质、高度、体量、立面、材料、色彩等方面与优秀历史建筑相协调，不得改变建筑周围原有的空间景观特征。此一规定颇具特色，不仅强调城市更新应当保护历史建筑，还应当将周边新、扩、改的建筑以及修缮的建筑与历史建筑的“风格”保持一致。这更加能够维持历史建筑的风貌。

四、规定了大量保障城市更新进行的规定。包括资金保障、标准保障、规划保障、用地保障、市政基础设施维护、风貌保护、探索建立社区规划师制度、功能改善、归集公有房屋承租权、统筹适用保障性住房、引导产业转型升级、国企参与。

五、规定了不同主体（包括政府、审计、社会、人大）对于城市更新监督的职责、权利和方式。

六、规定了一个区可以在城市更新机制、模式、管理等方面率先进行创新探索。

《上海市城市更新条例（征求意见稿）》与《广州市城市更新条例（征求意见稿）》的对比总结如下表：

《上海市城市更新条例（征求意见稿）》所具备的特点包括了为浦东新区设置了特殊的规定，支持浦东新区在城市更新方面进行创新探索。而《广州市城市更新条例（征求意见稿）》虽没有类似的规定，但广州市城市更新在实践中亦存在类似做法，即2018年9月，广东省政府同意批准黄埔区、广州开发区开展省“三旧”改造改革创新试点，试点期限为2018年至2020年，成为全国首个区级“三旧”改造改革创新试点。作为全国首个区级“三旧”改造改革创新试点，该区继广东省人民政府颁布《关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》之后推出“城市更新十条”，聚焦“快批、快拆、快建”。[1]城市更新需要这样的区作为“先锋”，在机制、模式、管理等方面进行创新。因为城市更新需要先进的经验作为引导，不能固步自封，而经验来源于创新，只有鼓励创新才能形成新的经验。所以，广州市需要继续沿用将某一个区作为城市更新创新试点的做法，引领广州市城市更新的进行。对此，可以借鉴《上海市城市更新条例（征求意见稿）》，将相关规定规定在《广州市城市更新条例》中，夯实创新试点地区创新行为的法律依据。

除此之外，对于《上海市城市更新条例（征求意见稿）》的特点，广州市城市更新条例还可以借鉴以下几点：

一、增加、完善公众参与的规定，并将“公众参与”渗透到相关的条文中。因为在利益日益分散、需求更为多元化、决策过程更为复杂的今天，决策主体往往难以通过其有限的知识和自身能力作出符合公众广泛需求的决策，而化解此一问题的最好方式即为“公众参与”。[2]有效的公众参与有助于加强各主体之间的沟通，提升规划、方案的合理性，协调相关主体的利益，这对于城市更新无疑具有积极的促进作用。

二、提升保护历史建筑的标准，促使新建、扩建、改建的建筑与周边历史建筑相协调。历史建筑是历史文化的载体，是文化精神的寄托，保护历史建筑就是要延续历史文化，传承历史精神。将新建、扩建、改建的建筑与周边历史建筑相协调便体现为对历史文化的尊重和传承。

三、补充、完善保障城市更新进行的规定。《广州市城市更新条例（征求意见稿）》相比于《上海市城市更新条例（征求意见稿）》在保障性规定方面稍显不足。回应型法理论指出法律应当在实际社会生活中解决社会问题，在目的的引导下回应社会。[3]城市更新的过程中往往面临着许多的困难，法律则需要以促进城市更新为目的，为解决城市更新过程中所面临的困境开辟道路。由此，《广州市城市更新条例（征求意见稿）》应当借鉴《上海市城市更新条例（征求意见稿）》，补充、完善保障性的规定。

四、补充相关主体对城市更新进行监督的职责、权利及方式。城市更新涉及到多方主体的利益，尤其是公众的利益，而对于城市更新的监督依靠单一的主体往往是不够的，需要借助多方主体对城市更新的整个生命周期进行全方位监督，唯此方能保障城市更新在合法、合理的前提下进行，从而最大程度保障各方主体的权益。