广州市强制旧村改造中权利主体搬迁途径的变迁

《中华人民共和国土地管理法》第六十六条规定：有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：

（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；

（二）不按照批准的用途使用土地的；

（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。

根据上述法律规定，基于公益事业建设的需要，可以收回农村土地使用权。旧村改造是否属于此一范畴呢？目前对于“公共利益”这一概念尚未形成统一的观点，例如汪辉勇教授认为“公共利益”指能够满足一定范围内所有人生存、享受和发展的、具有公共效用的资源和条件。[1]王利民教授认为公共利益应当包括四类，其中包括不特定人的经济、文化、教育等方面的利益。其指出受益可以是多方面的，既可以是经济上的，也可以是教育、科学、文化等精神上的。[2]还有其他大量学者亦对“公共利益”作出了界定，在此不再赘述。从学者们对于“公共利益”的定义来看，虽然尚未形成统一观点，但可以确定的是，“公共利益”应当包括提升居民福祉的含义。而旧村改造包含了一系列惠民工程，其能够推动城市空间结构优化，提升居民的生活品质，进一步保障居民生活所需要的条件（例如医疗、教育等）等。由此，从概念上来看，旧村改造应当属于上述法律中所称的“公益事业建设”。

在旧村改造中，针对部分拒迁户收回其土地使用权的途径究竟为何，应当是通过民事诉讼还是通过行政手段？对此，猎德模式（广州市猎德经济发展有限公司诉李应光宅基地纠纷案，（2008）穗中法民五终字第216号）开启了先河。

2007年5月、7月，猎德公司召开股东代表会议，以高得票率通过《猎德村整体改造实施方案》和《猎德村旧村改造村民房屋拆迁补偿安置方案》。2007年9月，天河区政府作出《关于启动猎德村整体改造的公告》【穗天府（2007）1号】，批准猎德村整体改造实施单位收回猎德村桥东安置区、桥西南区土地使用权。2007年10月，猎德公司以拒迁户拖慢拆迁工作，侵害公共利益为由，向天河区法院提起民事诉讼，要求判令拒迁户立即腾空房屋拆除，最终获得法院支持。

天河区法院指出：

1.此类纠纷既不同于城市房屋拆迁安置纠纷、国家对集体土地征收纠纷，而是基于宅基地分配、管理关系而产生的纠纷，属于平等主体间的民事纠纷。

2.村集体是集体土地的管理者，但并不属于行政主体。旧村改造对集体土地的重新分配，并非行政行为，因此而产生的纠纷不应以行政途径解决。

3.村集体收回村民宅基地使用权是出于“为实现村民得到实惠、村集体经济得到壮大、改造区域环境面貌得到提升、历史人文景观得到保护”的目的，是符合全体村民的整体利益的，集体经济组织对宅基地的一种管理、再分配行为。

随后，李应光等人上诉至广州市中级人民法院。经审理，二审判决驳回上诉，维持原判。

上述案例不仅在司法层面确认了旧村改造属于“公益事业建设”的范畴，还明确指出了农村集体经济组织基于此收回土地使用权的纠纷属于民事范畴，不应以行政途径解决。2008年，该案例被纳入到最高法院发布的“全国法院十大践行能动司法理念优秀案例”。自此，“猎德模式”开启了先河，即通过民事诉讼的途径收回农村土地使用权。之后的2008年至2012年间，广州基层法院受理了100多宗民事诉讼案件，案由均为村集体要求收回拒迁户村民的宅基地使用权，并要求其腾退房屋用于拆除。除了调解结案的，一审法院均判决村集体胜诉，二审广州中院予以维持，最终进入执行阶段。

[1]汪辉勇：《公共价值论》， 安徽：合肥工业大学出版社 ，2014年第一版。

[2]王利明：《征收征用与私有财产权的保护》，物权法与房地产业发展专家论坛。

2012年广东省高级人民法院发布了《关于依法稳妥处理涉“三旧”改造纠纷案件的通知》（粤高法【2012】217号）在“正确处理依法审判和服务大局的关系”明确指出：“对于未能达成拆迁补偿协议的，不能作为民事案件受理，而应引导当事人依据《土地管理法实施条例》第二十五条或《国有土地上房屋征收与补偿条例》14条、26条规定，依法通过“行政裁决-行政复议-行政诉讼”的程序寻求救济。”自此，通过民事诉讼收回集体土地所有权的方式被叫停，改为通过行政裁决的途径。

实际上在拆迁过程中适用行政裁决应对拒迁户问题在相关法律中早有规定，《城市房屋拆迁管理条例》（已废止）中明确规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。”为规范拆迁活动中的行政裁决行为，建设部亦曾于2003年专门出台《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》（已废止）。

在广东省高级人民法院发布《关于依法稳妥处理涉“三旧”改造纠纷案件的通知》之后，2015年，广州市人民政府办公厅印发的广州市城市更新办法配套文件中《广州市旧村庄更新实施办法》规定，政府征收储备的项目中经协商达不成一致的留守户，可依法通过包括行政裁决在内的争议解决方式处理纠纷。2019年，为加快推动“三旧”改造取得突破性进展，促进高质量发展，广东省政府出台了《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府[2019]71号，以下简称“《省71号文》”），该文件明确了由市场主体实施的三旧改造（城市更新）项目可以探索行政裁决。根据《省71号文》对由市场主体实施且“三旧”改造方案已经批准的拆除重建类改造项目，原权利主体对搬迁补偿安置协议不能达成一致意见，符合一定分类情形的，原权利主体均可向项目所在地县级以上人民政府申请裁决搬迁补偿安置协议的合理性，并要求限期搬迁。

然而遗憾的是，《省71号文》印发至今已近两年，不仅是广州市，广东省内都未出现城市更新中行政裁决成功适用的案例。其中的原因是多方面的，其中，缺乏上位法依据是导致行政裁决在旧村改造中未能有效落地的重要原因。《城市房屋拆迁管理条例》、《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》目前均已废止，且上述法律针对的对象是城市房屋，涉及的基础法律行为为征收征用。对于适用于旧村改造的行政裁决而言，缺乏上位法的依据会导致相应行政机关没有对应的职权而使得行政裁决无法适用。

2020年12月31日，广东省高级人民法院发布了《关于废止部分审判业务文件的决定》（粤高法〔2020〕132号），宣布自2021年1月1日起废止73件审判文件，其中便包括了《关于依法稳妥处理涉“三旧”改造纠纷案件的通知》（粤高法【2012】217号）。

2021年7月7日，广州市住房和城乡建设局发布了《广州市城市更新条例（征求意见稿）》其中第四十四条规定：“项目实施方案生效后，农村集体经济组织可以依据《中华人民共和国土地管理法》报经原批准用地的机关批准收回集体土地使用权。宅基地使用权人拒不交回土地使用权，且旧村庄更新改造项目搬迁安置补偿协议签订人数占比达到百分之九十五的，农村集体经济组织可以向人民法院提起诉讼。”第四十六条规定：“权利主体对搬迁补偿安置协议不能达成一致意见，符合以下情形的，权利主体可以向项目所在地的区人民政府申请裁决，要求限期搬迁：……（三）属于旧村庄改造项目的，农村集体经济组织以及不少于百分之九十五的村民或者户代表已签订搬迁补偿安置协议。区人民政府进行裁决前，应当先进行调解。对区人民政府裁决不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼且不履行裁决的，由作出裁决的区人民政府申请人民法院强制执行。”

村集体是集体土地的管理者，但并不属于行政主体，并且旧村改造对集体土地的重新分配，并非行政行为，由此《征求意见稿》第四十四条所提及的“诉讼”应为民事诉讼。同时，该《征求意见稿》第四十六条又设置了通过行政裁决应对拒迁户的规定。由此，从广东省高级人民法院发布的《关于废止部分审判业务文件的决定》及《广州市城市更新条例（征求意见稿）》可以看出，广州市强制旧村改造中权利主体搬迁的途径已由单纯的通过行政裁决向行政裁决与民事诉讼并行适用转变。值得注意的是，相比于过去广州市的相关政策，《广州是城市更新条例（征求意见稿）》是真正意义上的法规，相比于过去广州市出台的相关政策，该《条例》具有着更高的效力层级，这可以看作是广州市为了解决针对旧村改造的行政裁决缺乏上位法依据所做出的努力（实际上完善针对旧村改造的行政裁决的上位法依据仍然任重而道远）。

将通过民事诉讼重新作为强制旧村改造中权利主体搬迁的途径是必要的，因为在加快推进旧村改造进行并且行政裁决暂时难以有效发挥作用的背景下，需要民事诉讼这一途径帮助促进旧村改造的推进。并且这一途径是完全可以实现的，猎德模式以及之后三、四年间内成功的案例已为此一途径的落实积累的丰富的经验。

需要注意的是，《广州市城市更新条例（征求意见稿）》四十四条规定了实施方案生效后，农村集体经济组织可以依据《中华人民共和国土地管理法》报经原批准用地的机关批准收回集体土地使用权。旧村庄更新改造项目搬迁安置补偿协议签订人数占比达到百分之九十五的，农村集体经济组织可以向人民法院提起诉讼。若该《条例》日后出台时保留了上述规定，则在搬迁安置补偿协议签订人数占比达到百分之九十五之前，农村集体经济组织便可以报经原批准用地的机关批准收回集体土地使用权。但是，原批准用地的机关批准农村集体经济组织收回集体土地使用权并非是行政裁决。因为行政裁决是指行政主体依照法律授权和法定程序，对当事人之间发生的与行政管理活动密切相关的、与合同无关的特定民事、经济纠纷进行裁决的具体行政行为。而在实施方案生效后，纠纷可能并未真正产生，这便不存在行政裁决适用的空间。从《中华人民共和国行政许可法》中关于行政许可的定义来看，原批准用地的机关批准农村集体经济组织收回集体土地使用权应当属于一种行政许可。由此，《广州市城市更新条例（征求意见稿）》第四十四条并非是针对行政裁决与民事诉讼的时序性规定。针对旧村改造中强制搬迁的行政裁决与民事诉讼这两种途径属于并列的关系，两者间并不存在谁是谁的先决条件的关系。