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房地专栏丨收回国有土地使用权问题研究

发布日期:2022-02-18 17:25:56浏览:


【编者按】广悦律师事务所公众号新增“房地专栏”,专注于研究土地使用权出让、合作开发房地产、不动产物权争议、房屋买卖纠纷、租赁合同纠纷等房地产相关诉讼争议问题解决,希望与大家分享广悦房地产与建设工程部在为房地产开发企业、村社提供诉讼及非诉法律服务过程中积累的经验。


一、收回国有土地使用权制度设计起源

在改革开放前,我国实施的仍是无偿、无限期、无流动的土地使用制度。但随着改革开放的深入,这样的土地使用制度不再适应社会经济的发展需求。1987年起,深圳、上海、天津、广州、厦门、福州等城市陆续进行土地使用制度改革试点。1988年,《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国土地管理法》先后进行修改,新增了“土地使用权可以依照法律的规定转让”这一规定,从法律层面正式确立了我国的城镇国有土地有偿使用制度,自此,土地使用权与所有权实现了分离,可以依法出让转让。
城镇国有土地有偿使用制度建立后,随着经济的快速发展,建设用地需求增加、土地资源利用粗放、人多地少耕地资源不足的矛盾突显,国家不得不结合国情对土地利用指标进行界定,对建设用地指标规模进行控制,以确保土地利用的整体平衡。而在建设用地指标总体规模有限,而建设用地需求又不断增加的情况下,收回国有土地使用权,就成为了国家重新对土地进行市场化配置的一种重要手段。

二、收回国有土地使用权的类型及规定


根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等相关法律法规,我们梳理出我国收回国有土地使用权有以下类型:

1. 因公共利益需要收回

《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第(一)项规定,为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要,确需使用土地的,可以收回。因公共利益收回国有土地使用权的,性质上即属于征收,应当依法对土地使用权人给予适当补偿。

2. 因国有土地使用期限届满收回

根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十二条规定:“土地使用权出让最高年限按下列用途确定:(一)居住用地七十年;(二)工业用地五十年;(三)教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年;(四)商业、旅游、娱乐用地四十年;(五)综合或者其他用地五十年。”以上规定的是土地使用权出让的最高年限,但在改革开放初期,由于制度尚未成熟,部分土地使用权出让年限仅为三十年,这就意味着,最早一批出让的土地使用权将陆续面临使用期满需进行续期的问题。

《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条规定“土地使用权出让合同约定的使用年限届满,土地使用者需要继续使用土地的,应当至迟于届满前一年申请续期,除根据社会公共利益需要收回该幅土地的,应当予以批准。经批准准予续期的,应当重新签订土地使用权出让合同,依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满,土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的,土地使用权由国家无偿收回。”这意味着,土地使用权续期最好应于届满前一年提出申请,这时,除因社会公共利益需要收回的情形外,是可以顺利续期的。土地使用权期限临近届满的土地使用权人需要注意提前做好续期申请工作,以免影响土地的继续使用。

3. 因闲置土地超二年收回

根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条规定,对于超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的,可以无偿收回土地使用权,但因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。《闲置土地处置办法》对于涉嫌构成闲置土地的,明确了调查和认定的程序、因政府、政府有关部门行为造成动工开发延迟的情形及相应的处置方式。

因此,土地使用权人在依法取得土地使用权后,应按照法律法规规定及出让合同约定进行动工开发,如可能存在闲置超二年情形的,需提前与自然资源行政主管部门协商延期开发、调整规划、有偿收回或置换土地等,或者注意保留属于不可抗力或政府、政府有关部门的行为造成闲置相关证据材料,并且在影响动工开发的相关行为消失后及时动工开发。

4. 因逾期未缴纳土地出让金收回

根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条规定“土地使用者必须按照出让合同约定,支付土地使用权出让金;未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的,土地管理部门有权解除合同,并可以请求违约赔偿。”《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十四条规定:“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后六十日内,支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的,出让方有权解除合同,并可请求违约赔偿。

支付土地使用权出让金在出让合同的履行过程中本是应有之义,但在出让合同的履行过程中,也不排除会存在土地未完成清表、三通一平、规划调整等等特殊情况,导致出让合同无法完全按法律规定及合同约定履行。因此,作为土地使用者就要特别注意合同履行过程中的证据材料保留,如遇特殊情况无法或不愿意按法律规定或合同约定缴纳土地出让金的,需及时向出让土地的自然资源行政管理部门提交书面申请及相关证明材料,主动协商沟通变更履行出让合同,以免因逾期未缴纳土地出让金导致土地使用权被收回。

5. 因违规使用土地收回

根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条规定:“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求,开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的,市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正,并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。

土地使用者在依法取得土地使用权后,还应依法办理建设用地规划许可证及建设工程规划许可证,以确保土地使用符合城市土地利用总体规划及城乡规划,特别是要符合土地所在片区的控制性详细规划。未办理前述规划许可即先行建设,后续可能会被自然资源行政主管部门依法认定为违法用地而面临行政处罚甚至被收回土地使用权。

6. 因单位撤销、迁移等原因停止使用原划拨国有土地收回

《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第(三)项规定,因单位撤销、迁移等原因,停止使用原划拨的国有土地的,可以收回国有土地使用权。

7. 因用地项目经核准报废收回

《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款第(四)项规定,公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的,可以收回国有土地使用权。

三、收回国有土地使用权的程序


结合前述收回国有土地使用权的类型及规定,我们可以得知,目前不同法律依据下的国有土地使用权收回性质并不相同,如因公共利益需要收回属于征收性质,因违规使用土地收回属于行政处罚性质,因闲置土地、停止使用划拨土地收回属于行政处理性质等。因此,对于不同性质的收回类型,也会适用不同的程序规定:
(1)对于因公共利益需要收回土地使用权的情形,因为大多会涉及到地上房屋的征收补偿问题,因此多会适用国有土地上房屋征收与补偿程序,经征收补偿后收回;
(2)对于按行政处罚方式收回土地使用权的情形,需依照《中华人民共和国行政处罚法》及土地管理法律法规相关程序予以收回;
(3)对于按行政处理方式收回土地使用权的情形,会由自然资源行政主管部门依照土地管理法律法规作出收回土地使用权行政决定予以收回。
对于不同性质的国有土地使用权收回条件和程序,原国家土地管理局曾通过制定《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》(〔1997〕国土〔法〕字第153号)来界定,但实践中仍有分歧。在此不再赘述,后续我们也会通过司法判例大数据分析及实务案例分享的方式与各位再进一步探讨收回国有土地使用权的法律实务问题,敬请期待。

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