引言：随着经济的快速发展，建设用地需求增加，在建设用地指标总体规模有限，而建设用地需求又不断增加的情况下，政府开启收回国有土地之路以缓解建设用地资源供需矛盾的问题，由此衍生的收回国有土地争议也相应增多，那么近年法院审理的收回国有土地案例有哪些值得关注的地方？笔者重点对最高人民法院审理的收回国有土地纠纷案件进行归纳整理，制作大数据分析报告，本报告分为（上）（下）两篇推出，敬请期待！
一
数据来源及检索路径
采集时间：2022年1月26日
数据来源：Alpha案例库
检索方法：法院：最高人民法院；
年份：2020|2019|2018；
法院认为：国有土地、收回
数据筛选：利用Alpha案例库检索工具，按上述检索方法进行检索，获取了573份裁判文书，筛选排除与收回国有土地不相关的案例，剩余相关案例共146份，将相关案例中的系列案件保留其中一篇作为案例样本，最终共保留86份案例样本进行统计分析。
二
收回国有土地案例大数据分析
在86个案例样本中案件类型以行政案件最多，共78件，占比90.7%，民事案件7件，占比8.14%，还有1件为申请国家赔偿案件。
行政案件占比较高的原因在于国有土地的出让人为地方人民政府及其土地管理部门，多以行政方式收回国有土地使用权，因此土地使用权人只能通过行政诉讼方式维护自身合法权益。但也存在以平等主体身份协商最后以协议方式收回的情形，该等情形下的争议通过民事诉讼方式解决。
这86个案例样本均为最高人民法院审理的案件，审理程序主要集中在再审申请审查程序，共72件，占比83.72%，再审审理程序的案件有9件，占比10.47%，而二审案件有4件，占比4.65%，另外还有一件执行监督申诉的案件。
再审审理与再审申请案例样本比为1：8，可见收回国有土地案件的处理难度较大，即使经过一审、二审的审理，也还可能存在较大争议，因此能进入再审审理程序的案例比例较高。
从案件的地域分布来看，最高人民法院审理收回国有土地的相关案件以海南省最多，共29件，其次是广东省有9件，辽宁省和浙江省各6件，福建省有5件。收回国有土地案件在我国东南沿海地区发生率要远高于中西部地区。
东南沿海地区是我国经济较为发达的地区，1980年代我国土地使用制度改革就在我国东南沿海的大城市开始试点，加之土地资源的供需矛盾在经济发展较快的地区尤显突出，故政府不得不通过收回国有土地解决土地资源的供需矛盾问题。而海南省自2016年起更是为优化土地资源的利用，开展了存量国有建设用地专项清理处置行动，因此该省的收回国有土地争议全国最多。
通过案例样本进行具体分析梳理，我们在总结归纳这86个案例样本收回国有土地的原因、方式以及是否有偿收回等方面数据的基础上进行了深入研究分析。
1、收回国有土地的原因
收回国有土地的原因主要有以下四个方面：
其一，因国有建设用地使用权人超过土地出让合同约定或者划拨决定书规定的动工开发日期满两年未动工开发，构成闲置土地而收回国有土地的案例，有33件，占比38.37%；
其二，为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要收回国有土地的案例，我们归纳为因公共利益需要收回国有土地的情形，有25件，占比29.07%；
其三，因政府收储等需要以行政征收方式收回国有土地的，有22件，占比25.58%；
其四，其他收回国有土地的原因包括但不限于因逾期支付土地出让金或擅自改变土地用途等原因解除土地出让合同的，有6件，占比6.98%。
这与我们此前在《收回国有土地使用权问题研究》一文中介绍的《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等相关法律法规中规定的收回国有土地使用权类型相吻合。
2、收回国有土地的方式
收回国有土地的方式主要有三大类，同时也存在部分特殊情况：
其一，依照土地管理法律法规通过行政处理作出行政决定的方式收回的案例，共有70件，占比81.4%，在目前收回国有土地的方式中占据较大比例。
其二，根据双方签订的土地出让协议条款约定收回国有土地的案例，共有11件，占比12.79%；
其三，依照《中华人民共和国行政处罚法》及土地管理法律法规相关程序以行政处罚方式收回国有土地的，共有3件，占比3.49%；
此外，还存在较为特殊的情况是基于代管法律关系及因注销土地登记证书而收回国有土地的，各1件案例。
需要注意的是，虽然原国家土地管理局曾通过制定《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》（〔1997〕国土〔法〕字第153号）来区分界定行政处理和行政处罚两种方式，但在实际中，大部分地方政府收回闲置土地仍是以行政处理的方式而不是行政处罚的方式收回。
3、是否有偿收回国有土地
从上图我们可以看到，在这86个案例样本当中，有偿收回国有土地的，共有43件，占比50%，无偿收回国有土地的，共有32件，占比37.21%，基于案情我们未能判断是否有偿收回的案件有11件，占比12.79%。
由此可见，有偿收回国有土地的情形还是比较多的，而无偿收回的情况大致有以下几种原由：
其一，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十二条第二款“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回”；
其二，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条“以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地......满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权”；
其三，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七条第二款“未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚”；
其四，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》四十七条第二款“对划拨土地使用权，市、县人民政府根据城市建设发展需要和城市规划的要求，可以无偿收回”。
1、再审申请案件裁判结果
在再审申请的案件中，最高人民法院裁定驳回申请的，共有69件，占比95.83%，指令高级人民法院再审的案件，共有2件，占比2.78%，而由最高人民法院提审的案件，仅有1件，占比1.39%。
再审申请案件，主要审查案件是否具有可以进入再审审理程序的情形，从驳回申请的大比例可以看出，收回国有土地再审案件的难度相当大，在没有专业律师代理的情况下，一般的再审申请人很难在再审申请程序中获得法院支持进入再审审理程序。
2、再审审理案件裁判结果
与再审申请案件裁判结果截然不同，在再审审理案件的裁判结果中，最高人民法院认为高级人民法院判决有误直接改判的案件，共有8件，占比88.89%，其中又以海南省的案件最多，当中7件均为海南省高级人民法院的判决，而经审理认为原审判决正确合法而驳回再审申请的仅有1件，占比11.11%。
由此可以看出，再审案件一旦可以从再审申请程序进入再审审理程序进行实体审理，改判几率相当大。由于土地资源的价值宝贵，所以收回国有土地往往涉及标的巨大，为了更好地维护土地使用权人的合法权益，我们建议即使一审、二审结果不理想，但通过再审实现诉讼逆转的可能性也是有的！
以上是本报告的上篇，接下来我们将推出本报告的下篇，深入探讨收回国有土地典型案例，通过分析案例总结归纳法院的裁判思路，作为收回国有土地相关争议解决的参考，敬请期待！
