广东广悦律师事务所

前言

过去的2022年是极不平凡的一年，经受了世界格局加快演变、新冠肺炎疫情冲击、国内经济下行等多重考验。这一年，国内外经济形势发生了深刻变化，在坚持“房住不炒”、完善住房保障制度的大原则之下，各地同时陆续出台了支持居民合理自住需求、优化房地产市场环境、加大信贷融资税收支持的政策。在强调防止城市更新大拆大建的红线内，同时也鼓励和支持各地探索科学有序实施城市更新，推动棚户区、老旧小区、城中村改造。在上述背景之下，广州受2021年大规模迁移砍伐城市树木事件和黄埔区集中大规模改造影响，城市更新工作在2022年也发生了深刻变化。

在刚刚闭幕的广州市第十六届人民代表大会第三次会议上，广州市市长郭永航向大会作出2023年政府工作报告，提出了2023年将“大力实施城市更新行动”、“坚持‘拆、治、兴’并举”、“力争城市更新投资超2000亿元”等工作计划，是自2021年下半年后再次在政府工作报告重点提及城市更新，为广州城市更新的未来发展指明了方向。

时至岁末年初，广悦律师团队借此对2022年广州城市更新进行全面的回顾总结，并展望2023年的发展趋势。

Part 1 政府工作方向

Part 2 城市更新法规化趋势

Part 3 政策文件颁布情况

Part 4 项目推进情况

Part 5 2023年城市更新趋势展望

Part 6 结语

上篇我们已经总结梳理了政府工作方向、城市法规化趋势、政策文件颁发情况与大家进行分享，详见：广州城市更新2022年回顾与2023年展望（附新政一览表）（上），以下为本文下篇。

Part 4

项目推进情况

广州城市更新项目经历了2021年下半年的“暂停模式”，在2022年（尤其是下半年）部分项目已重新启动，政府主管部门也已恢复办理部分业务，我们在此梳理汇总相关项目推进情况如下：

一、合作企业引入与退出情况

（一）合作企业引入

2022年，广州市中心七区的城市更新项目仍暂停招商，仅有3个黄埔项目、1个增城项目共计4个非中心区旧村改造项目招商成功，与2021年的33个项目形成鲜明对比。

（二）合作企业/前期服务企业退出

与合作企业引入情况的冷清不同，随着2021年下半年以来恒大、奥园、时代、雅居乐、雪松、星河地产等多家民企开发商纷纷“暴雷”，合作企业/前期服务企业退出、转让的传闻不绝于耳。

公开消息显示，南沙区天益村、大稳村于2022年4月初宣布，经协商，同意星河地产（正式合作企业）、兴胜投资（前期服务公司）退出两村的旧改，其中星河地产1亿元保证金全额退还，并向大稳村捐赠74.64万元。兴胜投资原400万履约保证金也转为捐赠，用于村民生活补助津贴。

2022年4月中旬，一份《关于恳请支持旧改项目退出的报告》在业界流传开来，引起了社会的广泛关注，传闻某本土房企请求退出8个广州旧改项目，并请求政府协调退回从化、增城3个项目的旧改履约保证金，接手黄埔区5个项目，并归还前期投入资金。此外，据悉多个广州旧改项目已在2022年引入国资背景合作方，部分民企已实质退出合作或减持项目权益，但还有相当一部分困境项目未完成合作企业的更换，仍因民企资金短缺而存在拖欠补偿费用的情况。

综上，一方面，对于已确定短期内未能推进的项目，合作企业/前期服务企业正逐步与改造主体沟通终止合作事宜；另一方面，在加强政府监管、民企财务状况恶化和充分发挥国企担当的大背景下，“国进民退”已成为广州旧改不争的事实，城市更新项目的投并购交易在2022年也异常活跃。

二、政府审批情况

2022年6月30日，《广州市城市更新工作领导小组关于印发广州市2022年城市更新项目年度计划的通知》（穗更新办〔2022〕3号）正式印发，文件显示列入广州市2022年年度计划的城市更新项目共计224个，包括123个实施计划项目与101个前期计划项目两大类，涵盖旧村、旧城、旧厂、旧城镇等四类改造项目。广州市及部分区也逐步恢复了基础数据调查、片区策划方案、项目实施方案、控规调整方案的审批工作，具体情况如下：

（一）基础数据调查

1.批前公示（黄埔3个、番禺3个、花都1个、从化1个）

2022.4花都区新华街大陵村、黄埔区萝岗街元岗村（现状房屋数据分类统计表公示）

2022.7番禺区南村镇新基村（修正成果公示）、黄埔区新龙镇镇龙村（西片区）（现状建设情况表公示）

2022.11黄埔区云埔街莲潭经济合作社（现状建设情况表公示）、从化区街口街城郊村

2022.12番禺区沙头街北海村、番禺区大石街东联村（修正成果公示）

2.批后公告（增城4个、番禺1个、南沙1个、荔湾1个）

2022.3增城区新塘镇新街村

2022.9番禺区南村镇员岗村、花都区花山镇平西村、增城区新塘镇白江村、增城区朱村街山田村、增城区永宁街长岗村

2022.10南沙区南沙街裕兴自然村片区、荔湾区东沙街沙洛村

（二）片区策划方案/项目实施方案

1.批前公示（黄埔8个，其中2个已转为正式批复）

2022.7《黄埔区文冲街文冲（渡头、文元、江北片）旧村改造实施方案（片区策划）》、《黄埔区红山街道双沙旧村改造项目实施方案（片区策划）》

2022.9《黄埔区夏港街墩头基旧村全面合作改造项目实施方案（片区策划）》

2022.10《黄埔区穗东街南湾旧村改造项目实施方案（片区策划）》

2022.11《黄埔区穗东街庙头旧村改造实施方案（片区策划）》、《黄埔区长岭街水西社区（元贝片）旧村改造实施方案（片区策划）》、《黄埔区刘村社区刘村、格岗片区旧村改造实施调整方案》

2022.12《黄埔区金坑村邓屋片区旧村改造实施方案（片区策划）》

2.批后公告（黄埔8个、白云4个、番禺1个）

2022.2《白云区新市棠涌村片区策划方案》、《白云区黄边村片区策划方案》、《白云区五龙岗村片区策划方案》、《黄埔区香雪城项目改造实施方案》

2022.10《黄埔区龙湖街汤村村（五福堂一、二社）旧村改造实施方案（片区策划）》、《黄埔区黄埔街道下沙社区珠江村旧村更新改造实施方案》、《黄埔区红山街双沙旧村改造实施方案（片区策划）》

2022.11、《黄埔区云埔街洋城村旧村改造实施方案（片区策划）》、《番禺区里仁洞村更新改造实施方案》、《白云区鹤龙街黄边村片区策划方案》、《白云区钟落潭镇五龙岗村片区策划方案》

2022.12《黄埔区新龙镇洋田村旧村改造实施方案（片区策划）》

2023.1《黄埔区穗东街南湾旧村改造项目实施方案》《黄埔区穗东街庙头旧村改造实施方案（片区策划）》

（三）控制性详细规划

1.批前公示（黄埔6个（其中1个已转为正式批复），番禺2个，越秀1个，花都1个）

2022.8《黄埔区宏岗旧村改造项目控制性详细规划调整方案》、《黄埔区凤尾旧村改造项目控制性详细规划调整方案》

2022.10《黄埔区夏港街墩头基旧村全面合作改造项目（黄埔区AG0305、AG0310、 AG0314规划管理单元）控制性详细规划调整》

2022.11《番禺区沙湾街福涌村城市更新单元详细规划（BC0202、BC0801、BC0802规划管理单元）控制性详细规划调整方案》、《黄埔区南湾旧村改造项目（黄埔区AP0906、AP0907、AP0909规划管理单元）控制性详细规划调整方案》、《广州市花都区三东村（含罗仙村八经济合作社）城市更新单元控制性详细规划》、《番禺区旧水坑村村镇工业集聚区控制性详细规划调整》

2022.12《黄埔区云埔街洋城旧村改造项目（黄埔区AG0210规划管理单元）控制性详细规划调整》、《越秀区南洋电器厂及周边城市更新单元（AD0109规划管理单元）一期子单元详细规划优化方案》、《广州市黄埔区云埔街刘村社区（华一社、华二社、荷村）项目[黄埔区AG0203、AG0124（原AG0122）、AG0222规划管理单元]控制性详细规划修改必要性及规划方案》

2.批后公告（白云3个，黄埔2个，荔湾1个，海珠1个）

2022.8《荔湾区广船项目（AF0403规划管理单元）控制性详细规划和城市设计优化》、《海珠区沥滘片区（AH1017—AH1024规划管理单元）控制性详细规划》、《白云区五龙岗片区城市更新单元详细规划（AB0806、AB0807、AB0808规划管理单元）》《白云区黄边片区城市更新单元详细规划（AB2603规划管理单元）》《白云区嘉禾望岗周边片区（AB2104、AB2107、AB2108、AB2112规划管理单元）控制性详细规划》

2022.11《荔湾区广船地块（AF0403规划管理单元）控制性详细规划》、《广州市黄埔区笔岗社区宏岗旧村改造项目（黄埔区AG0233、AP0707规划管理单元）控制性详细规划调整》、《广州市黄埔区凤尾旧村改造项目（AG0618规划管理单元）控制性详细规划调整》

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综合2022年政府审批的项目情况，较为明显的特征是项目大量集中在黄埔区，数量远超于跟随其后的番禺区、白云区、增城区，这主要因为大部分黄埔区项目因“先拆后批”的黄埔政策已基本完成拆迁，亟需获得政府审批后启动回迁建设，以保障被拆迁人的回迁权益。相较之下，中心城区项目在2022年的审批进度则显示较为缓慢。

关于疫情的意外影响

新冠疫情，注定是2022年无法回避的话题，回顾广州城市更新也是如此。2022年10月底爆发于海珠区康乐村、鹭江村的新冠疫情，最终蔓延至海珠区石溪村、南箕村、龙潭村、大塘村等多条城中村，意外地让人们了解到广州城中村环境之恶劣、管理难度之高、改造之迫切性。尽管疫情防控措施现已放开，但各方猜测2022年康鹭疫情也许将成为加速广州城中村改造的契机。集中社会资源优先改造涉及民生问题和城市面貌的城区“城中村”，而非“城郊村”“城边村”，也许是未来城市更新的方向。

总体而言，相较于2021年下半年，2022年广州无论是在政策出台、公开招商、项目审批等方面均已呈现逐步恢复的迹象，但中心城区项目的推进仍相对谨慎，防止大拆大建、规划与计划先行、鼓励老旧小区改造、完善住房保障体系、优化人居环境、发展产业等方面的工作要求也进一步得到强化。

Part 5

2023年城市更新趋势展望

2023年1月7日，广州市第十六届人民代表大会第三次会议上，广州市市长郭永航作政府工作报告，报告提到：

“2023年广州将大力实施城市更新行动。推动出台城市更新条例。坚持“拆、治、兴”并举，推进旧村庄、旧厂房、旧城镇改造，在更新改造中延续城脉、文脉、商脉。加强片区统筹谋划，强力推进中心城区城中村改造。加快珠江沿岸贯通，推动各区滨江示范段建设。以“绣花”功夫推进100个以上老旧小区改造，推进北京路二期、上下九街区、聚龙湾片区（首期）等活化利用项目，打造历史文化保护传承典范。统筹违法建设治理与城市更新，促进违法建设科学分类治理。实现中心城区地下综合管廊等4个市属管廊全线贯通，推动管线入廊。……

广州将加快项目开工进度，做到应开尽开、能开早开。……加快广州新中轴线(海珠)片区、广州火车站片区、罗冲围片区等区域连片提升改造，力争城市更新投资超2000亿元。广州还将完善重大项目并联审批要素保障机制，用足用好政策性金融工具、专项债，建立健全滚动接续的项目储备机制。……

更好提高人民居住水平。坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，推动房地产业向新发展模式平稳过渡。完善房地产长效机制，支持刚性和改善性住房需求。完善住房保障体系，适当提高公租房保障收入准入线和租赁补贴标准，土地集中出让配建政策性住房不少于 10%。优化租赁住房供给结构，推进存量住房改造和“城中村”租赁住房品质提升。加大保障性住房建设，筹集保障性租赁住房 7.5 万套，基本建成公租房、共有产权住房不少于 5500 套，发放住房租赁补贴 1.8 万户。”

从广州市2023年政府工作报告可以看出，经过了2021年下半年和2022年的总结论证，在多项“防止大拆大建”的细化政策正式落地后，广州终于重新指明了城市更新的发展方向。展望2023年，我们预估广州城市更新将呈现如下发展趋势：

一

全面重启城市更新工作，加大推进力度

2023年政府工作报告表示广州将“大力实施城市更新行动”，与2022年的“科学有序实施城市更新行动”用词有着明显区别，还更进一步定下城市更新投资力争超2000亿元的目标，表明广州大力推进城市更新的全新态度。预计广州有可能在2023年全面重启城市更新工作并加大推进力度，行政审批和投资资金将同步配套支持，中心七区的招商工作及其他审批工作有望逐步恢复。

二

推进城市更新立法

如前所述，上海、深圳、北京三座一线城市目前均已完成了城市更新的立法工作，而广州也已在2021年7月发布的《广州市城市更新条例（征求意见稿）》，但因受2021年下半年“大规模砍树事件”及“黄埔区大拆大建事件”影响至今未能颁布。城市更新工作重启后，该条例有望于2023年重启审议程序并颁布实施，但预计有可能在2021年征求意见稿的基础上增加防止大拆大建、科学有序推进等内容。《广州市城市更新条例》颁布后，将成为广州市首部城市更新法规。

三

优先推进城区城中村改造及老旧小区“微改造”

在国家大力鼓励老旧小区改造和2022年海珠疫情的背景下，预计广州将进一步明确优先推进城区城中村改造及老旧小区“微改造”项目，尤其重点加快实施广州新中轴线(海珠)片区、广州火车站片区、罗冲围片区等涉及城市面貌核心区域的连片提升改造，并有可能在2023年的城市更新年度计划中予以明确。

四

从防止大拆大建到“拆、治、兴”并举

广州在2022年底首次提出“拆、治、兴”并举的概念，在2023年政府工作报告中现再次出现，这是在“防止大拆大建”之上提出的更高要求，除了要控制拆除和增建规模、注重历史和环境保护外，还将强调完善基础设施、优化人居环境、推进产业转型升级的工作要求，严格执行在城市更新项目配置基础设施、配置保障性住房和中小户型、引入和扶持产业的政策。

五

加强项目监管引导及国进民退

目前，广州仍有较多项目的合作企业或前期服务企业存在经济问题而导致项目无法推进，甚至因无力支付补偿款影响村民的基本生活保障。为妥善解决此类问题，在政策层面，预计2023年有可能针对合作企业或前期服务企业退出机制、负面清单、项目监管等方面正式出台细化政策；在项目实操层面，“国进民退”依然可能是大势所趋，由具有实力的国有企业直接参与城市更新项目或承接民企的城市更新项目权益，保证城市更新项目的顺利实施。

六

违法建设治理与城市更新

2023年政府工作报告中提到“统筹违法建设治理与城市更新，促进违法建设科学分类治理”的工作内容，但并未展开进一步阐述。广州城中村的违法建设问题由来已久，其类型及产生的历史原因也较为复杂，历来是城更工作的重难点之一，预计2023年有可能针对实施城市更新过程中如何科学分类治理违法建设出台相关政策，指导解决相关历史问题。

Part 6

结语

城市更新是一项耗时、耗资、耗力的系统性工作，涉及多方利益和各类复杂问题。作为一项试点工作，各地在探索实施过程中往往免不了走弯路，这也许是必经阶段。历史告诉我们，凡事只有在总结经验教训的基础上不断进化、完善，方能最终取得成功。

习总书记在二〇二三年新年贺词说道：路虽远，行则将至；事虽难，做则必成。未来，广悦律师团队将继续深耕城市更新，密切关注行业发展，深入剖析城市更新复杂疑难问题，为客户提供专业化的法律服务，助力各项目顺利完成改造，为广州实现老城市新活力、“四个出新出彩”贡献一份力量。

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