行政协议与案例1丨与政府签订的协议是民事协议，还是行政协议?

Part 1

笔者认为，对于相对人与政府签订的协议，可根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）第一条“行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。”进行判断。

从该条可以看出，行政协议的界定应当从四个方面要素去加以区别：

即行政协议必须一方当事人为行政机关，另一方为行政相对人。如果双方都是公民、法人或其他组织所订立的协议，或者双方都是行政机关所订立的协议，都不属于行政协议。当然，如果非行政机关的单位受行政机关委托而与相对人所签订的协议，其实质上法律后果由行政机关承担，亦应视为一方当事人为行政机关。如某交通集团公司代表县市政府与被征收对象签订的国有土地上房屋征收补偿协议，即属行政协议。《规定》第三条即列举了两种例外情形：行政机关之间因公务协助等事由而订立的协议、行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议，不属于行政协议。

即行政协议签订的目的必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；如《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五条第（一）项所规定的“在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府”的BOT协议，即属于该类协议。行政机关为了满足自身办公等需要与其他主体签订的如办公设备采购、物业服务、食堂承包等协议，则不属于行政协议。

即行政协议的内容必须具有行政法上的权利义务内容。如《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第一条第（一）项“政府特许经营协议”具有行政许可方面的权利义务；第（二）项“土地、房屋等征收征用补偿协议”具有行政征收方面的权利义务；第（三）项“矿业权等国有自然资源使用权出让协议”具有行政征缴等方面的权利义务；第（四）项“政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议”具有行政补贴方面的权利义务；第（五）项“符合本规定第一条规定的政府与社会资本合作协议”（如企业与政府合作三旧改造项目）具有行政征收补偿安置、城乡规划等方面权利义务。

即行政协议双方当事人必须协商一致，同时，行政协议的履行过程中，行政机关在特定条件下享有行政优益权（行政优益权是指行政法上确认的或者合同条款约定的行政主体为实现公共利益目的而享有的优先权利，主要是指行政机关的单方变更权、解除权）。《规定》第十六条规定：“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。”在我国现有法律框架下，行政机关符合一定条件时可以单方变更、解除行政协议。

Part 2

2013年7月，中共四川省遂宁市大英县委为落实上级党委、政府要求，实现节能减排目标，出台中共大英县委第23期《关于研究永佳纸业处置方案会议纪要》（以下简称《会议纪要》），决定对大英县永佳纸业有限公司（以下简称永佳公司）进行关停征收。根据《会议纪要》，四川省大英县人民政府（以下简称大英县政府）安排大英县回马镇政府（以下简称回马镇政府）于2013年9月6日与永佳公司签订了《大英县永佳纸业有限公司资产转让协议书》（以下简称《资产转让协议书》），永佳公司关停退出造纸行业，回马镇政府受让永佳公司资产并支付对价。协议签订后，永佳公司依约定履行了大部分义务，回马镇政府接受了永佳公司的厂房等资产后，于2014年4月4日前由大英县政府、回马镇政府共计支付了永佳公司补偿金322.4万元，之后经多次催收未再履行后续付款义务。永佳公司认为其与回马镇政府签订的《资产转让协议书》系合法有效的行政合同，大英县政府、回马镇政府应当按约定履行付款义务。故诉至法院请求判令，大英县政府、回马镇政府支付永佳公司转让费人民币894.6万元及相应利息。

经四川省遂宁市中级人民法院一审，四川省高级人民法院二审判决《资产转让协议书》合法有效，大英县政府应当给付尚欠永佳公司的征收补偿费用人民币794.6万元及资金利息。大英县政府、回马镇政府不服，向最高人民法院申请再审称，《资产转让协议书》系民事合同，若属行政协议，永佳公司不履行约定义务将导致其无法救济，故本案不属于行政诉讼受案范围。

最高人民法院再审裁定认为，界定行政协议有以下四个方面要素：

一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关，另一方为行政相对人；

二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；

三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；

四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。

在此基础上，行政协议的识别可以从以下两方面标准进行：

一是形式标准，即是否发生于履职的行政机关与行政相对人之间的协商一致；

二是实质标准，即协议的标的及内容有行政法上的权利义务，该权利义务取决于是否行使行政职权、履行行政职责；是否为实现行政管理目标和公共服务；行政机关是否具有优益权。本案案涉《资产转让协议书》系大英县政府为履行环境保护治理法定职责，由大英县政府通过回马镇政府与永佳公司订立协议替代行政决定，其意在通过受让涉污企业永佳公司资产，让永佳公司退出造纸行业，以实现节能减排和环境保护的行政管理目标，维护公共利益，符合上述行政协议的四个要素和两个标准，系行政协议，相应违约责任应由大英县政府承担。

同时，我国行政诉讼虽是奉行被告恒定原则，但并不影响作为行政协议一方当事人的行政机关的相关权利救济。在相对人不履行行政协议约定义务，行政机关又不能起诉行政相对人的情况下，行政机关可以通过申请非诉执行或者自己强制执行实现协议救济。行政机关可以作出要求相对人履行义务的决定，相对人拒不履行的，行政机关可以该决定为执行依据向人民法院申请强制执行或者自己强制执行。故不存在案涉《资产转让协议书》若属行政协议，永佳公司不履行约定义务将导致行政机关无法救济的问题。

据此，最高人民法院裁定驳回大英县政府的再审申请。