行政协议与案例3丨行政机关对协议出让土地作出的闲置土地认定与闲置土地处置决定，哪个可诉?

Part 1

闲置土地处理程序，主要包括两个程序：

（一）第一个程序是闲置土地的调查和认定程序：闲置土地的调查和认定的规定在《闲置土地处置办法》第二章的相关条文中，如经调查核实，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门则会向土地出让合同的受让人（即国有建设用地使用权人）下达《闲置土地认定书》。

（二）第二个程序是闲置土地的处置程序，这部分内容规定在《闲置土地处置办法》第三章，处置总体上分两种情况：

1、对于《闲置土地处置办法》第八条规定情形（含第二条第二款情形）造成土地闲置的，该情形下的处置方式是通过协商选择相应的处置方式，该情形下出让和受让双方协商一致后，拟订闲置土地处置方案，报本级人民政府批准后实施即可。

2、除《闲置土地处置办法》第八条规定情形外造成土地闲置的，闲置土地的处置为：（1）未动工开发满一年的，征缴土地闲置费。（2）未动工开发满两年的，无偿收回国有建设用地使用权。即该情形下市、县国土资源主管部门报政府批准后将作出《征缴土地闲置费决定书》《收回国有建设用地使用权决定书》。

根据行政诉讼法理论上的行政行为成熟原则，只有已成熟的行政行为才属于人民法院行政诉讼的受案范围，这个理论体现在司法实践中，即《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号）第一条第二款第（六)项将“行政机关为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”以及第（十）项将“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”，均归入“不属于人民法院行政诉讼的受案范围”。

对闲置土地作出的认定，是为最终对闲置土地进行处置而实施的行为，认定土地闲置实质是为闲置土地处置而作的事实认定，属于认定事实的一部分，也是闲置土地处置前的一个环节，因此闲置土地认定具有过程性、阶段性的特点，因此不具可诉性。

至于闲置土地认定对国有建设用地使用权人是否产生实际影响问题，存在较大争议，但目前通说及司法实践都认为闲置土地认定没有从实体上剥夺、减损土地使用权人的权利，故认为不属于实际影响。

1、对于《闲置土地处置办法》第八条规定情形（含第二条第二款情形）造成土地闲置的，处置方式是通过协商方式解决，因此一般不会产生争议，但国有建设用地使用权人如果认为协商过程严重违法或协商结果后行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，则可依《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定向人民法院提起诉讼。如闲置土地处置方案违背其真实意愿或是在胁迫、重大误解、违反法律行政法规强制性规定等情况下所达成，应允许国有建设用地使用权人通过诉讼来确认该行为无效、撤销等；如国有建设用地使用权人如果对调整后土地用途、规划条件有异议，或者有偿收回国有建设用地使用权中对具体补偿标准、方式、金额有异议，也应允许国有建设用地使用权人通过诉讼解决。

2、对于《闲置土地处置办法》第八条规定以外的情形造成土地闲置的，处置方式为征缴土地闲置费或（无偿）收回国有建设用地使用权，对于本情形下处置方式的可诉性，理论和实践中均为可诉而不存在争议，故不展开分析。

Part 2

上诉人（一审原告）：宁国市成达机械有限公司

被上诉人（一审被告）：宁国市自然资源和规划局

上诉人宁国市成达机械有限公司因诉被上诉人宁国市自然资源和规划局撤销闲置土地认定书一案，不服安徽省宁国市人民法院（2019）皖1881行初45号行政裁定，向本院提起上诉。本院于2019年9月25日立案后，依法组成合议庭，对本案进行了审理。

宁国市成达机械有限公司向一审法院起诉称，2004年宁国市工业泵厂根据宁国市人民政府的企业改制文件和统一部署，改制为宁国东津机械制造有限公司（以下简称“东津机械公司”）。为筹集安置资金，经宁国市政府批准，原宁国市国土资源局将原宁国市工业泵厂位于宁国市××××号的原国有出让工业用地12564.85平方米变更为商住综合用地，并出让给东津机械公司，土地出让金返还给改制企业用于职工安置。2004年11月2日，宁国市住房和城乡建设委员会向东津机械公司颁发2004-031号建设用地规划许可证。2004年12月18日，其与东津机械公司签订转让合同，取得该宗土地的使用权和地上建筑物的所有权。2005年7月，宁国市人民政府向其颁发宁国用（2005）字第395号国有土地使用权证。宗地图显示，城市规划有古林路、嵩合路从该宗土地经过。2008年宁国市城市总体规划予以调整，将原经过其上述宗地的古林路、嵩合路重新进行规划，但未向其出具调整后的土地规划条件。2013年，宁国市政府根据新的城市总体规划对2008年的规划又进行了调整，但仍未向其出具调整后的土地规划条件。2018年5月3日，宁国市政府发布征收预公告，确定了拟征收的房地产范围，并对其12564.85平方米用途为商住的出让土地及地上建筑物进行了核实确认，并予以公告。2018年9月11日宁国市政府发布国有土地上房屋征收决定并公告，决定对其上述土地上的房屋进行征收，同时发布征收补偿安置方案，被征收房屋补偿价值的评估时点为2018年9月11日。2018年9月30日，原宁国市国土资源局向其作出《闲置土地认定书》，认定因其集体企业改制、建设资金不足等原因导致土地闲置超2年以上，进而将其上述国有土地认定为闲置土地。2018年10月23日，其向宣城市国土资源局提起行政复议申请，宣城市国土资源局于2018年11月29日以闲置土地认定书为内部、程序性行为，对其未产生最终影响为理由，驳回了其行政复议申请。其认为，原宁国市国土资源局作出的《闲置土地认定书》认定案涉土地为闲置土地错误，即使为闲置土地，也非其自身原因所致，且程序违法，依法应予撤销。请求：依法撤销宁国土资函（2018）179号《闲置土地认定书》。

根据行政诉讼法理论上的行政行为成熟原则，只有已成熟的行政行为才属于人民法院行政诉讼的受案范围，行政程序中对行政相对人的权利义务未产生实际影响的过程性、阶段性的行政行为，即未成熟的行政行为，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原宁国市国土资源局作出的《闲置土地认定书》系作出最终行政处理决定前的一个环节，是阶段性、过程性行政行为，不具有可诉性。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第（一）项之规定，裁定：驳回宁国市成达机械有限公司的起诉。

宁国市成达机械有限公司不服上述裁定，向本院上诉称：一审裁定认定事实错误，适用法律不当。

1、案涉《闲置土地认定书》是土地资源行政管理机关依职权对涉案土地是否闲置及闲置原因进行调查后所作出的行政确认，是一个完整的、成熟的行政行为。

2、案涉《闲置土地认定书》事实上已经对其权益构成了直接的影响。一审法院认定案涉行政行为未对其权利义务产生影响明显错误。请求：撤销一审裁定，指令宁国市人民法院继续审理本案。

本院另查明，2019年2月22日，宁国市实施政府机构改革，原宁国市国土资源局经重新设置机构名称为宁国市自然资源和规划局。

本院认为，中华人民共和国国土资源部《闲置土地处置办法》第十四条第（一）、（二）项规定，对未开发满一年或者满二年的闲置土地，由市、县国土资源主管部门报经本级或者有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》或者《收回国有建设用地使用权决定书》。本案中，宁国市自然资源和规划局作出案涉《闲置土地认定书》后，还需要依照《闲置土地处置办法》的上述规定作出相应的处理决定。且宁国市自然资源和规划局在案涉《闲置土地认定书》上亦明确载明：“我局将按照《闲置土地处理办法》的有关规定对该宗地进行处理”。因此，案涉《闲置土地认定书》是对土地闲置状态确认的一个载体，系最终作出闲置土地处理决定前的阶段性、过程性行为，虽与当事人的权利义务有关联，但尚未产生最终影响，故非成熟的行政行为，依法不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审法院裁定驳回宁国市成达机械有限公司的起诉并无不当。宁国市成达机械有限公司的上诉理由不能成立，对其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

本院预收的案件受理费50元，退还上诉人宁国市成达机械有限公司。

本裁定为终审裁定。