行政协议与案例8丨主张撤销行政协议，哪些情形下将被支持?

对行政协议主张撤销，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》(法释〔2019〕17号)第十四条，该条规定“原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。”

同时，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十条第二款又规定“原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。”

那么，如何举证才能证明存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形，从而得到法院支持原告的撤销请求呢?

笔者认为，打官司即打证据，证明存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形，应当从以下几方面着手：

（一）提供判决书等有强证明力的书证予以证明存在撤销情形。如扬州市邗江区人民法院（2019）苏1003行初317号陈玉芳诉江苏扬州广陵经济开发区管理委员会行政补偿案中，原告提供了证人证言和扬州市广陵区人民法院的刑事判决书，该两类证据相互印证，案涉拆迁项目的工作人员实施了看管、限制陈玉芳人身自由的行为，原告签约时间与看管时间一致，足以陈玉芳的签约行为与被告现场拆迁工作人员实施的限制人身自由行为之间存在必然联系。四川省成都市中级人民法院（2021）川01行终340号林某诉成都市新津区人民政府花桥街道办事处撤销案，原告也是提供法院《民事调解书》以证明对欧某与林其新变更扶养关系，进而证明林其新与新津区花桥街办签订《新津区花桥街道安置协议书》时，林其新未将林某的抚养权变更事实告知新津区花桥街办，亦未征得林某及其母亲欧某的同意，从而获得二审改判撤销行政协议的。

（二）提供照片、录音录像、证人证言等证据予以证明存在撤销情形。南通经济技术开发区人民法院（2019）苏0691行初996号、997号、999号王金辉、黄红、王旭峰、周志明与启东市汇龙镇人民政府纠纷案件中，原告就提供了照片、接处警工作登记表及光盘，证明签订涉案空白协议时就存在逼签行为，被告在前一天下午左右和拆迁人员入户一直到当天凌晨五点才签订协议，前后长达十几个小时，以证明存在胁迫和逼签《房屋拆除搬迁补偿协议》行为。

（三）采用逻辑推定予以证明存在重大误解的撤销情形。如澧县人民法院（2020）湘0723行初140号津市市友和天燃气汽车加气站与津市市自然资源局行政合同一审行政判决书认定“中津市市自然资源局并不存在胁迫、欺诈的情形，但双方都对是否需要缴纳税费存在重大误解，且本案土地收储资金比较大，相关税费必然不低，友和加气站没有理由无故自愿变更为由其承担如此重大的纳税义务。故应当认定为友和加气站在签订《补充协议》时存在重大误解，友和加气站诉请撤销该补充条款，予以支持。”

（四）提供相关证据证明协议内容与客观实际不符存在显失公平撤销情形。如浙江省金华市中级人民法院（2019）浙07行终473号楼晓蔚、浦江县人民政府浦南街道办事处城乡建设行政管理案等系列行政判决书中反映，众多原告以浦江县人民政府浦南街道办事处“工作人员采取非法限制人身自由、跟踪监视、阻碍交通……暴力、威胁、限制出行等非法方式逼签、逼迁”为由请求撤销行政协议，但该情形未得到法院认定；而法院从原告提供的证据中反映实际安置面积少于与应得安置面积以及仅对建筑安装成本补偿等事实，以“显失公平”为由判决撤销了案涉行政协议。

(五)虽无证据证明存在胁迫、欺诈，但综合证据反映的多种因素，无法判断所签协议属原告真实意思表示，且行政机关有违行政程序正当原则，亦可能得到法院支持。如最高法发布10个行政协议解释参考案例5.王某某诉江苏省仪征枣林湾旅游度假区管理办公室房屋搬迁协议案，即属此情形。

（六）根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》（法释〔2002〕21号）第三十九条第一款“当事人应当围绕证据的关联性、合法性和真实性，针对证据有无证明效力以及证明效力大小，进行质证。”原告主张撤销情形的相关证据，如在关联性等方面不能作合理说明，如虽然举证能够证明存在胁迫情形，但胁迫的时间与签订行政协议的时间存在不一致时，则作为被告的行政机关很可能以此为由否定其关联性，进而导致原告撤销权主张无法得到法院的支持。相反，在证据三性方面扎实下好功夫，得到法院支持的可能性即可增加。

原告楼某炎系浦江县浦南街道文溪村村民，在本村拥有土地使用权和房屋，土地证号为浦集用（2002）字第0105-0**。2016年8月10日，《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》经浦江县政府研究同意。2017年1月9日被告浦南街道作出浦南办[2017]3号文件，申请通过《浦南街道文溪社区城中村改造实施方案》，浦江县城中村改造工作领导小组办公室于同日作出浦城改办[2017]4号文件，对被告浦南街道的申请作出同意批复，浦南街道文溪社区城中村改造工作开始。原告楼某炎以住房改造户名义于2017年12月15日与改造安置单位XXX浦江县浦南街道文溪社区委员会、浦江县浦南街道文溪社区居民委员会、浦江县浦南街道文溪村股份经济合作社签订浦南街道文溪村7-52号《城中村改造补偿安置协议》，原告委托其子楼某刚在协议上签名。协议约定，实际丈量或确权、认定的合法建筑占地面积为88.56平方米；实际丈量或确权、认定的合法房屋建筑面积为346.09平方米。以原合法建筑占地面积与安置建筑面积1：3.5比例进行计算为309.96平方米。共可安置高层住宅2套，建筑面积280平方米。房屋拆除补偿337253元、搬迁费2000元、临时安置费47565元；签约腾空比例奖309960元。安置房房款按项目工程成本基准价结合楼层朝向等因素评估结算，高层公寓的项目工程成本基准价为2000元/平方米。按“退出住宅公寓安置权益折现”原则，可安置建筑面积29.96平方米选择货币安置，单价为2600元/平方米，货币安置总额77896元。协议签订后，原告未领取补偿款。2018年6月3日，原告女儿楼某丽在上述涉案房屋的腾空验收单上签字。（2020）浙浦政其字第404-998号、404-999号《公证书》载明原告楼某炎的选房结果为文溪七区11幢2单元1703室140m2一套、文溪四区2幢1单元701室140m2一套。2020年8月3日，原告楼某炎以受胁迫签订协议为由，向本院提起行政诉讼，请求撤销《城中村改造补偿安置协议》。

被诉的《城中村改造补偿安置协议》系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第（十一）项规定的行政协议。《浦江县城中村改造集聚区安置实施办法（试行）》第四条规定，街道办事处是本辖区城中村改造集聚区安置的责任主体，村（社区）是本辖区城中村改造的工作主体。因此，浦江县浦南街道办事处为本案适格被告，被诉《城中村改造补偿安置协议》的法律后果应由其承担。

本案的争议焦点为案涉《城中村改造补偿安置协议》是否应当撤销。《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。原告以受文溪社区城中村改造指挥部工作人员威胁、恐吓而在协议上签字，非原告真实意思表示为由起诉要求撤销该协议，但其提供的证据并不能证明签订协议时存在欺诈、胁迫的情形，原告因受欺诈、胁迫而签订协议的情形难以认定。但是，被告作为浦南街道文溪社区城中村改造的责任主体，应当确保改造对象的合法权益不受损。从案涉协议的安置内容来看，原告的原居住房屋合法建筑面积被认定为346.09平方米，但补偿安置面积为309.96平方米，与原告原合法房屋建筑面积346.09平方米相差的房屋建筑面积为36.13平方米，仅在房屋拆除补偿中作了建筑安装成本的适当补偿，本院认为，货币补偿价值与原居住房屋价值并不相当，本案所涉《城中村改造补偿安置协议》显失公平，应予撤销，原告的诉讼请求本院予以支持。

依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十四条之规定，判决如下：

撤销编号为浦南街道文溪村7-52号的《城中村改造补偿安置协议》。

案件受理费50元，由被告浦江县人民政府浦南街道办事处负担。

如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省金华市中级人民法院。