广悦专业研究丨国有土地使用权收回的补偿规则——有无房屋，路径不同

《中华人民共和国土地管理法》第五十八条规定，为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的，经法定批准可以收回国有土地使用权，并应当对土地使用权人给予适当补偿。《中华人民共和国民法典》第三百二十七条也明确，用益物权因不动产被征收、征用而消灭或者受到影响的，用益物权人有权依法获得相应补偿。

国家享有土地所有权，土地使用权人依法取得的建设用地使用权同样受法律保护。因公共利益提前收回土地，权利人原有的占有、使用和收益权随之终止，行政机关应当依法补偿。公共利益是收回土地的法律依据，但不等同于可以无偿收回。

对出让取得的建设用地使用权，《中华人民共和国民法典》第三百五十八条另有规定：使用期限届满前因公共利益需要提前收回土地的，应当依法补偿土地上的房屋及其他不动产，并退还相应的出让金。《中华人民共和国城市房地产管理法》也要求按照土地实际使用年限和开发情况给予相应补偿。可见，补偿标准应当结合权利人取得土地的方式、剩余使用年限和开发利用情况确定，单纯退还当年的取得成本通常不足以反映土地权益的现实价值。

补偿的具体内容，要看宗地上已经形成哪些合法权益。建有房屋的，补偿对象包括房屋及其占用范围内的土地使用权，还可能涉及装修、搬迁和停产停业损失；基本没有房屋的，主要补偿土地使用权，但也应清点地上附着物和已经发生的合理投入。补偿路径与方式的不同，不应造成补偿项目的遗漏。

宗地上已有合法房屋，并形成持续、稳定的使用状态时，房屋征收与土地收回程序往往难以分别处理。此类情形原则上应当依照《国有土地上房屋征收与补偿条例》作出房屋征收决定，履行补偿方案论证、社会稳定风险评估、补偿决定以及先补偿后搬迁等程序，不能只作土地使用权收回决定后直接要求权利人腾退房屋。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。”这一规定把房屋征收与土地使用权收回连接为一个整体：房屋征收决定依法作出后，土地使用权随房屋征收一并退出，行政机关无须再就同一房地产另行启动一系列的土地收回程序。其制度目的既在于贯彻房地一体原则，也在于避免同一项目中房屋所有权与土地使用权分别处理所造成的程序冲突。

房屋征收补偿中的“房屋价值”，通常是房屋及其相应土地权益共同形成的房地产价值，其中既有建筑物价值，也有土地权益价值。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条规定，被征收房屋价值不得低于征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。区位、用途、建筑面积、土地权利性质和利用条件，都会影响类似房地产的市场价格。

土地使用权虽不单独办理收回补偿，其价值仍应在房地产评估中得到反映。若只按建筑面积和建筑成本计算补偿，宗地的区位和土地权益很容易被遗漏。对权利人依法享有的证载土地范围，评估机构应当结合房屋和土地的实际使用关系作出完整评价。最高人民法院《关于征收国有土地上房屋时是否应当对被征收人未经登记的空地和院落予以补偿的答复》（〔2012〕行他字第16号）¹也表明，合法土地使用权益应当纳入征收补偿。至于在评估报告中采用房地合估还是分项列示，可以根据估价方法确定，但同一项土地价值只能补偿一次。

房屋价值之外，征收补偿还包括搬迁费、临时安置费和停产停业损失，地方补偿方案另有补助、奖励的，也应一并处理。非住宅房屋内有机器设备、专用设施或者装修的，需要区分可搬迁与不可搬迁部分，分别评估搬迁费用和财产损失。相关费用和损失应当按照各自性质分别核定，并在补偿方案中明确列示，而非笼统计入房屋补偿单价。

如前所述，《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定，房屋被依法征收后，土地使用权同时收回，实质上意味着登记簿上的权利记载需依法办理注销登记手续。《不动产登记暂行条例实施细则》第十九条规定，人民政府依法作出征收或者收回不动产权利的决定生效后，可以要求不动产登记机构直接办理注销登记；第二十八条也将不动产被依法征收或者收回列为注销登记事由。由此可见，注销登记手续是征收决定生效后的权利公示和登记清理程序，并不是在房屋征收程序之外再次作出土地收回决定，原则上无法形成另行计算土地补偿的依据。

宗地尚未建设房屋，或者只有少量简易建筑、临时设施和附着物时，土地使用权通常是价值主体。此时，以《中华人民共和国土地管理法》第五十八条为基础作出国有土地使用权收回决定，更能准确对应行政行为的对象，并且应对土地价值进行评估。若套用房屋征收标准，以少量建筑物的面积推算整宗土地的补偿，计算结果很难反映土地本身的价值。

《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第二款规定，收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。对于“适当补偿”应当如何确定，最高人民法院在苏州阳澄湖华庆房地产有限公司诉苏州市国土资源局土地行政补偿案〔（2017）最高法行申1342号〕中指出，不宜机械地以土地原受让价格作为补偿依据，而应结合土地取得方式，对被收回土地使用权的客观价值进行专业评估。由于出让土地与划拨土地的权利内容和流转条件不同，补偿方法也应有所区分；补偿标准的基准日，原则上可以按照收回决定作出之日或者收回事宜公告之日确定。

在这一裁判思路下，出让土地在约定期限届满前被提前收回的，可以综合土地面积、剩余使用年限、原批准用途、开发利用程度、规划限制和市场地价等因素进行评估，并依法处理相应出让金的退还。补偿数额不宜简单等同于权利人多年前支付的出让价款，也不宜直接套用项目实施后的新规划价值，而应反映土地使用权被收回时的实际权利状态和市场价值。

划拨土地的取得和流转受到更多限制，其权利价值与出让土地并不相同。补偿时不宜直接按照出让土地的完全市场价格计算，但划拨土地使用权人依法享有的土地权益及其合理投入仍应得到评价，不能仅因土地系划拨取得而一概无偿收回。具体估价时，可以参照划拨土地使用权评估价格核定权利人应有权益；采用同类出让土地市场价格作为参照的，还应合理扣除应补缴的土地出让金。

国有土地使用权收回最常见的方式，是在专业评估基础上支付货币补偿，并同步退还依法应退的相应出让金或者结算土地权益。条件具备时，行政机关与权利人也可以协商采取等价土地置换、物业安置或者其他有偿收回方式。此类方式能够延续生产经营或者减少搬迁冲击，但其适用通常依赖地方政策、土地供应、物业安置补偿条件和双方协议，不能在缺乏规范依据时被理解为权利人当然享有的法定选择权。

无论采取何种方式，都应当坚持价值对等和公开透明。协议收回不应成为规避法定批准、评估和补偿职责的工具；土地置换、物业安置也不能只比较面积数量，而应综合用途、区位、规划条件、开发成本、使用年限等确定待置换土地或安置物业价值与被征收房屋或收回土地的价值相当即可。

“只有少量附属建筑”只是说明房屋并非宗地的主要利用形态，并不意味着宗地上没有其他应补偿财产。围墙、地面硬化、管线、棚房、设施设备、青苗树木等地上建（构）筑物或附着物，均可能具有独立价值。收回土地使用权时，应逐项查明这些地上物的性质和权属，区分合法建筑、未登记建筑、临时建筑和一般附着物，再确定相应的补偿及评估方法。国有土地使用权与地上建（构）筑物或附着物可以在补偿方案中一并处理，但两者对应的财产权益不同，不宜相互替代。

其中，国有土地上建（构）筑物涉及房屋的，还要进一步结合房屋所有权人与土地使用人是否相同判断该房屋征收是否需要另行启动国有土地上房屋征收程序。房屋所有权人与土地使用人不同，且房屋合法存在并具有稳定、独立使用功能，拆除后会明显影响居住或者经营的，还应考虑给予房屋所有权人相应的征收程序保障。若宗地上仅有零星临时用房，且不构成宗地的主要利用形态，则不宜据此将整宗土地一概按照房屋建筑面积补偿。具体判断仍应结合宗地的主要用途、房屋功能以及权利人实际损失。

被征收人收到现场调查表、测绘结果或者评估报告后，可以先核对评估对象有无遗漏。土地上有房屋的，应查看房屋面积、用途和权属是否记载准确，土地因素是否已经计入房地产价值；土地上基本没有房屋的，则应重点核对宗地面积、土地性质、批准用途和剩余使用年限。装修、附属设施、机器设备以及停产停业损失是否需要单独评估，也应结合项目情况逐项确认。

评估结论会受到价值时点、土地用途、使用年限和开发程度等条件影响。房屋征收通常以征收决定公告之日作为价值时点；直接收回土地使用权的项目，则要查看评估委托和补偿文件采用了哪一时间节点。被征收人还应留意，评估所依据的用途是否与批准用途一致，剩余使用年限有无计算错误，项目实施后新增的规划限制是否被用于压低原有土地价值。

被征收人审查评估报告时，既要关注最终评估金额，也要了解评估机构采用的评估方法、参数及计算过程。采用市场比较法的，可以核对可比案例与被评估房地产在区位、用途、交易时间和权利年限等方面是否相近；采用基准地价修正法的，则应关注容积率、开发程度、剩余年期等修正因素是否与宗地实际情况相符。对于划拨土地，如果评估中扣除了土地出让收益，还应进一步核对扣除依据、计算口径和比例。评估报告仅列明扣减后的金额，未说明具体依据和计算过程的，被征收人可以要求评估机构作出解释。

根据《国有土地上房屋征收评估办法》第十六条、第十九条至第二十一条，分户初步评估结果应当在征收范围内公示。公示期间，被征收人发现评估范围、权利性质、价值时点、评估方法或者参数存在问题的，可以要求估价师说明，并及时提交书面修正意见。正式分户评估报告送达后仍有异议的，应当自收到报告之日起10日内，向原评估机构书面申请复核，并具体指出评估报告存在的问题。直接收回土地使用权的项目，则应按照补偿文件载明的程序和期限及时提出异议。相关测绘资料、权属证书、土地出让合同、缴费凭证、建设审批文件、经营资料和设备清单等，应一并整理保存。

无论宗地上建有房屋，还是基本没有房屋，被征收人都应尽早核清房屋、土地及其他地上物的权利状况，关注评估对象、评估依据和计算过程，并在法定期限内提出意见。国有土地使用权收回中的补偿争议，往往源于权利范围不清或者价值认定偏差。只有将各项合法财产权益逐一落实到补偿方案和评估结果中，才能避免补偿项目遗漏或者财产价值被低估。

作者丨王晓蕾、梁永贤

编辑丨吴宝渲

审核丨苏 冰

审定丨品牌宣传与市场拓展委