文/彭鹏
谨以此文向艾伦·沃森致敬！
一、初步探索阶段
上个世纪80年代-90年代，广州从危破房改造与环境整治开始，期间经历了“退二进三”、旧城复兴等政策尝试，具体表现为以政府为主导的旧城房地产开发，以危房修缮改造为主要形式，资金来源于政府，属于广义上的“城市更新”。
1981—1986 年，广州市财政每年拨付专项款项资助危房淘汰复建项目，成立了专门的管理机构市房管局修建办，由国企房产开发公司具体实施危房改造工程。1987年，广州市房管局成立了危房改造建设管理所，对项目调查登记、计划制定、立项报批、拆迁建设安置等进行全程管理，将危房淘汰改建逐步推进到成片危房改造。然而老城区房屋基数十分庞大，政府投入不足，城市更新成效相对有限。
1992—1998年，为了缓解资金困难，广州自1992年开始尝试引入市场机制，但由于缺乏科学严格的规划管控，旧改项目屡屡突破规划指标，土地开发强度过 高，对老城区的街区机理和历史风貌造成了严重破坏，并出现了一批烂尾地烂尾楼。基于前一阶段的教训，1998年底广州发布了“旧城改造不让开发商参与”的禁令。
二、调整阶段
1999年，以政府为主导的公共建设及危改工程因资金压力大而变得难以为继，2002年，广州市成立“城中村”改造领导小组，先期启动7个“城中村”改造试点。2003年发生的“冼村城中村大火”事件，由于出租屋连成一片，消防车无法驶入，只能实施300米接力供水灭火，火灾过火面积50平方米，导致8人死亡，6人受伤的严重伤亡结果，更加坚定了政府要进行“城中村”改造的决心。
2006年，以亚运会的举办为契机，广州启动“中调”发展战略，将城市更新从前一时期的环境整治、危旧房改造提高到了复兴老城区、发展服务业的新高度，并再次开放了开发商准入，重启了政府引导、市场参与的城市更新模式。同时，政府推动旧城亮点改造工程，开展旧村全面改造工作，包括：猎德村、琶洲村、林和村、杨箕村等。总的来说，2009年前，城市更新主要是危破房改造、旧城改造，通常是以个案方式缓慢推进。特点是没有形成系统性政策，严格限制市场等多元主体进入，选择单个项目，主要采取政府资金投入，以改善城市环境面貌为主要目标。
三、“三旧”改造阶段
2009年，为配合国土资源部盘活存量用地，高效利用土地工作试点，广东省全面开展“三旧”改造工作，出台《广东省政府关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府〔2009〕78号文），广州市政府随即出台《广州市人民政府关于加快推进“三旧”改造工作的意见》（穗府〔2009〕56号文），政策特点为：市场主导、效率优先。“三旧”改造是重大的土地政策创新，是城市更新实现了从战略到政策落地的转变。“三旧”改造取得了很多工作成效，例如：创新土地管理政策，完善集体土地权能；改造模式和土地供给主体多元化，共享土地增值收益；土地供应总量和渠道增加，有效缓解了发展空间不足的问题，调动了社会投资，拉动经济增长；重塑空间，改善民生环境。但也存在着诸多的问题，例如：缺乏改造总量和实施计划的控制，项目空间分布无序列。依据用地功能补偿，导致同地不同价，公共利益和历史文化保护的隐忧。行政审批部门缺乏准确、快速地从技术上考量各“三旧”改造项目可实施性的工具。
2012年，为强化自上而下政府规划管控，保证政府收益及公共利益，广州市政府出台《关于加快推进“三旧”改造工作的补充意见》（穗府〔2012〕20号文）要求重点地区的旧厂房土地“应储尽储”，体现出政府主导、综合绩效的特点。这一阶段的特点体现在，加强规划引领，突出中长期和年度计划管理；突出政府主导作用，收紧自主改造的范围，控制和规范市场行为；强调连片改造，历史文化保护和公共利益优先。市场主体参与的城市更新活动大量减少，2015年，随着《广州市农村集体资产交易管理办法》的出台，要求农村集体资产交易原则上应采取“公开竞投”方式，市场主体参与城市更新项目的方式进一步趋严。
四、“1+3+N”政策体系阶段
2015年，广州在全国范围内成立首个城市更新局，并出台《广州市城市更新办法》（广州市人民政府134号令）及配套文件《广州市旧村庄更新实施办法》、《广州市旧厂房更新实施办法》、《广州市旧城镇更新实施办法》（穗府办规〔2015〕56号文），即“1+3”文件，统领整个广州市的城市更新工作。
具体而言，“1”是城市更新总体层面的更新规划；“3”是旧村庄、旧厂房、旧城镇各自制定相应的规划要求和控制措施；“N”是城市更新项目具体的事项指导政策，包括：成本核算、选择合作企业、项目监督管理、基础数据调查和管理等等。在继续强调政府土地储备的前提下，城市更新政策有限度放松，更新主体可以是政府部门、单个土地权属人或多个土地权属人的联合，但土地收益分成措施的规定较之前更细致严格，自主更新要求在市公共资源交易中心以“招拍挂”的方式确定合作企业。此外，在全面改造的基础上，探索微改造方式，城市更新在内容和方式上更趋于多元化和综合化。
为了给城市更新提供资金支持，城市更新局与国家开发银行广东分行、平安银行研究制定城市更新项目改造投融资方案，推广政府采购融资贷款新模式。2016年7月，经广州市国资委牵头，越秀集团、广州地铁集团、珠江实业联合倡议，成立了总规模2000亿元的广州市城市更新基金和广州国资开发联盟。
五、持续完善阶段
2017年，广州市人民政府出台《关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（穗府规〔2017〕6号），对“1+3文件”中不适应城市更新现实工作的相关条文进行了修正，主要体现在丰富了自行改造的类型，强调产业导入，支持产业转型升级高端化发展；工改工、工改商、工改新产业、科研、教育、医疗、体育等升级改造。细化了自行改造补缴土地出让金政策，优化政府收储补偿标准。优化调整旧村庄全面改造政策，简政放权与加强监管。
2018年，广东省国土资源厅（现自然资源厅）出台《关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》（穗国土资规字〔2018〕3号），主要针对“三旧”改造中的用地处理问题进行细化，针对城市更新中的“钉子户”难题，创造性地提出了“司法裁决”路径，是政策层面的有益尝试。
2019年，广州市政府出台《关于深入推进城市更新工作实施细则》（穗府规〔2019〕5号），从动态调整“三旧”改造地块数据库，推进旧村全面改造，加大国有土地上旧厂改造收益支持，推进成片连片改造，推进微改造，加大支持力度，加快完善历史用地手续，七大方面，对广州市城市更新工作予以战略引领和有序推进。
同年，广东省政府出台《深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号），从创新规划管理制度、创新审查报批机制、支持整体连片改造、支持降低用地成本、支持优化利益分配、强化倒逼促改措施、强化行政司法保障、强化项目实施监管十个方面积极推进全省范围内的“三旧”改造工作。
2020年1月1日新修订的《中华人民共和国土地管理法》正式施行，目前，《土地管理法实施条例》（征求意见稿）也正在征求公众意见。《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》正在酝酿出台，城市更新工作有望正式得到立法的认可。
六、对广州市城市更新规范体系的建议
经过近三四十年的探索，目前广州城市更新以“1+3”政策为基础，制定了20多个配套实施细则和技术指引规范，建立了包含更新规划体系、片区改造策划、土地政策、资金筹措、利益分配方式、监督管理在内的全流程政策框架，城市更新从优化城市空间、提升产业层次、改善人居环境、保护历史文化等方面得到系统提升。
城市更新是一个城市周而复始、生生不息的源动力，从西欧城市上百年的发展史来看，城市的不断变化及演化，必然伴随着城市的不断更新，城市更新将成为城市发展的永恒主题。城市更新健康发展的基础是政策法规的健全，希望未来广州可以改变原先零星分散、不成体系的状况，建构起一套以“地方性法规+实施细则+操作办法”的体系架构，内容涵盖规划、土地、房屋、动迁、建筑设计、施工、物业管理等全面的城市更新法规体系，以准确完整、稳定的法律法规代替临时的、应急性的政策措施，营造城市更新良好的法制环境。
参考文献：
[1]广州市政协专题调研组，《政府主导民生为重进一步完善我市老城区危破房改造工作》，2007；
[2]詹青，《旧城改造20年开发商开始身份蜕变》，羊城晚报，2014；
[3]王世福、沈爽婷，《从“三旧”改造到城市更新—广州市成立城市更新局之思考》，城市规划学刊，2015年第3期；
[4]广州市城市更新局，《广州市城市更新“1+3”政策主要亮点解读》，2016；
[5]杨华凯，《广州城市更新经验的启示》，上海房产，2018。
