与国有土地的征收类似，在城市更新过程中，不可避免地会涉及房屋拆迁以及被拆迁人的安置问题。在近期公布的《广州市城市更新条例（征求意见稿）》中，安置补偿被提到了一个非常重要的地位，[1]同时也规定了在特定情况下，对拒不签订补偿协议当事人可以采取强制措施以收取其房屋的几种情形（如《条例（征求意见稿）》中规定的村民自治收回房屋、个别征收以及行政裁决等，详见本号早前微信文章《《广州市城市更新条例（征求意见稿）》亮点总结及对应条文解读（上）》，并受到了广泛关注。
然而，即使顺利签订补偿协议，也不代表万事大吉。补偿协议的当事人可能会违反约定拒绝搬出，也有可能在获得补偿后对相关的约定不满，由此产生的纠纷可能会延续至房屋拆迁完毕甚至城更项目完成以后，如不妥善处理，有可能导致更大的社会矛盾。然而，由于目前地方法院和行政法院体系对于此类协议的性质认识不一致，造成了阻碍当事人寻求权利救济的“戈尔迪之结”，如何解开这个盘综错杂的绳结，是摆在裁判者面前的一大难题。
比起城市更新中的房屋拆迁补偿协议，在司法实践中比较常见的是国有房屋征收过程中所产生的拆迁补偿协议，此类协议主要为政府部门与被拆迁人之间签订。对于此类合同性质的认识，司法机关经历了一个变化的过程。
最初，司法机关认为此类协议属于民事协议，应当作为民事案件受理，1995年，最高人民法院公布《关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》明确规定;“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。”[2]各地法院也有类似的指导意见。[3]
然而从2015年开始，最高院的立场发生了180度大转变，改为认定房屋征收的补偿协议属于行政协议，当年5月1日期实施的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》[4]第十一条规定：“公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：……（二）土地、房屋等征收征用补偿协议”。
2015年的司法解释虽然已经失效，但其关于房屋征收征用补偿协议的定性被2019年底的《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（下称《行政协议规定》）[5]所沿袭，继续被视为行政协议。不过，《行政协议规定》同时规定，2015年5月1日以前的协议仍按照当时的法律、法规处理，这使得签订时间距今较久的补偿协议仍按照民事协议进行处理。
这一认定的变更给当事人的救济途径带来了重大变化，主要有以下三点：
首先，由于被认定为行政协议，根据《行政协议规定》第二十六条的规定，此类纠纷将不能被提交仲裁，即使此前约定了仲裁条款，也将因被认定为无效而无法履行。尽管该条规定引发了仲裁界的极大争议，但从目前来看，最高院认定行政协议不可仲裁立场仍是客观事实。
其次，在行政案件集中受理的区域，当事人需要前往与地方法院不同的行政法院进行诉讼。以广州为例，根据《最高人民法院关于批准广东省内铁路运输法院集中管辖广州市行政案件改革试点实施方案的通知》，广州铁路运输法院自2016年1月1日起集中管辖广州地区一审行政案件和行政赔偿案件。行政案件集中管辖的主要目的是避免不当干预、平衡案件受理量，从而确保行政案件的公正审理。[6]不过，此类集中管辖客观上在一个地方产生了两个互不隶属的法院系统，至少在一些同时具备民事性质和行政性质、法律规定存在模糊性的纠纷中，会给当事人寻求救济带来了一定不便。
最后，行政诉讼和民事诉讼整体的差异，也意味着当事人在起诉时必须采取不同的诉讼策略，如是否将相关行政主体作为起诉的相对人、如何分配举证责任、如何选择适用的法律等。在实体方面，法院倾向于对行政协议采取双重审查方式，虽然也不完全排除民事合同中的意思自治、等价有偿等原则，但公法上的合法合规、公共利益等因素会被提高到较民事案件更重要的位置，这意味着即使同样的案情，依不同法律性质的认定，在实践中也可能出现完全相左的结果。
城市更新与土地征收类似，也会涉及收取权利人的房屋并予以拆除，在此过程中也必然产生补偿的问题。不过，与传统的行政协议不同，城市更新中的补偿协议中承担补偿义务一方当事人往往并非政府，而是公司等市场主体，或者集体经济组织的下属法人机构。在此情况下，以广州地区为例，地方法院和行政法院系统存在两种截然不同的观点。
观点1：城市更新的补偿协议系受政府委托所签，属于行政协议
持这一观点的主要是广州中院及其辖区内的下属法院。在钟焕联、黄智坚确认合同无效纠纷一案[7]中，由于旧村改造需要，被告之一的黄智坚与居委会、村集体下属公司签订了《安置补偿协议》，其后钟焕联主张其才是被拆迁房屋的真正权属人，并向黄埔区人民法院起诉确认合同无效。
黄埔法院及广州中院均认为，案件涉及的改造暹岗社区旧村改造项目是在政府主导下开展的，其改造方案得到广州市及黄埔区两级政府的批准同意。因此，尽管《安置补偿协议》的签约主体是村集体下属企业，但应视为受政府拆迁管理部门委托签订，性质上属于行政协议，并以此驳回原告诉讼请求。
前述案件涉及的是集体土地上的城市更新项目，而在涉及国有土地的城中村改造项目中，广州中院也持类似观点，如（2020）粤01民终21405号裁定。在一些补偿义务人为原告，要求被补偿人履行拆补协议搬出义务的案件中，法院也持类似观点。[8]从以上观点来看，广州中院及其下属法院倾向于认为，政府部门对城市更新方案的审批、核准，属于一种行政法意义上的授权，由此而签订的协议也属于行政协议。
观点二：自主改造城市更新项目的补偿协议不属于行政协议
在（2019）粤71行初694号案件[9]中，广州铁路运输中院认为，尽管涉案的城中村改造项目方案经过了区政府的批准，但是改造主体并非区政府，而作为被告的集体经济组织并非行政机关或者行政机关授权的组织，故本案订立《补偿安置协议》的行为不是行政行为，不属于行政诉讼受案范围。
尽管前述案件涉及的项目情况、具体案情不尽相同，但可以明显看出地方法院和行政法院在城市更新安置补偿协议是否行政协议这一问题上客观上存在差异，构成了一个难解的“戈尔迪之结”，客观上给城市更新补偿协议的当事人以及其他利害关系人寻求权利救济带来了障碍。
[7]黄埔区人民法院（2020）粤0112民初5402号裁定、广州市中级人民法院（2020）粤01民终24793号案。
[8]见广州市中级人民法院（2020）粤01民终8246号案。
[9]该案裁定被广东省高级人民法院维持，二审案件号为（2020）粤行终1254号。
城市更新近年来在各地方兴未艾，作为一个比较新的事物，也给相关纠纷的解决带来了困难与考验。城市更新与传统的征收征地既有类似之处，也有重大区别，而根据不同的改造方式，政府、市场主体以及其他组织在具体项目中所扮演的角色也并不相同。而由于法律、司法解释缺乏明确规定，更给此类协议的性质认定带来了难题。
要判断城市更新中补偿协议的性质，首先要考察的就是签约主体，即负有补偿义务一方是否履行行政机关委托的义务。对此，2015年的《广州市城市更新办法》[1]第二条明确规定：“本办法所称城市更新是指由政府部门、土地权属人或者其他符合规定的主体……的活动”从该条规定来看，城市更新的法定主体并不限于政府部门，在自主改造、合作改造的情况下，改造的主体不是政府，而往往是市场主体（开发商）或者行使经济职能的村集体（而非行使管理职能的村民委员会），在此情况下，市场主体或者集体经济组织不存在受行政机关委托的问题。
固然，无论是什么类型的改造，政府部门都或多或少地在其中扮演一定的角色。不过，如果仅仅是一个监督、审核的角色，显然不足以认定政府部门构成了授权，正如许多其他民事行为中，同样有行政机关的介入，但并不因行政机关的介入而改变其民事属性一样。
除了合同主体以外，合同内容也是一个重要指标。目前，相关的司法实践较为缺乏，不过他山之石可以攻玉，参考仲裁协议效力诉讼的相关司法裁判意见，法院在判断一项协议是否属于行政协议的过程中，主要考察协议内容的以下方面：[2]
1、目的因素：是否单一、无偿的协议。从相关的司法实践来看，仅因为具有公共属性（如维护基础设施、建设智慧型城市）不足以认定为行政协议。
2、权利义务因素：即除了民事权利义务以外，是否还包括了行政审批、行政许可等内容。
3、地位因素：即合同的各方当事人在权利义务平衡，没有任何一方具有优先的权利。
从以上标准来看，我们认为，至少在非政府部门实施的城市更新项目中，相关的安置补偿协议难以被认定为属于行政协议：
首先，此类协议尽管目的具有公共属性，但并非完全无偿，市场主体参与城市更新带有明显的融资、营利目的，而补偿的标准尽管会有政府或者基层自治组织的审核，但整体来看也带有比较强的意思自治和市场色彩。
其次，从内容上来看，城市更新的拆迁补偿协议主要涉及补偿的构成、支付以及对回迁/安置的约定，对于被补偿人的义务则主要集中在对被拆迁房屋的保障以及按时迁出被拆迁房屋。这些权利义务一般情况下并不涉及行政上的权利义务，也往往不存在行政审批、行政许可等相关内容，或者即使有，也不是此类协议的主要部分。
最后，从合同当事人地位因素来看，尽管在特定条件下，更新主体可以通过特定手段强制要求被补偿人接受补偿标准，触发强制执行，实际上起到了强制缔约和强制履行的效果,具备了行政协议的某些特点，但要达到这一效果有极高的门槛要求。因此，至少在达到这些特定门槛之前，补偿的义务主体并不具有合同签订、履行、解除等方面的优越性。
在西方故事中，戈尔迪之结往往被形容为由数个紧紧缠绕在一起、无法看出其如何拧在一起从而难以解开的死结，并被引申为因没有头绪而难以解决的困难，即使是亚历山大大帝最终也无法解开而不得不一刀将其劈开。从这个意义上来说，城市更新的新颖、复杂程度，以及不同法院认识上的差异，也恰恰构成了一个戈尔迪之结，给拆补协议当事人的权利救济带来了难以解决的困难，从长远来看，也不利于化解纠纷以推动城市更新顺利进行。如何在千头万绪中找到解开绳结的关键，是妥善处理此类纠纷关键。
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