背景：
2021年前后，广州城市更新业务乃至整个房地产行业，都经历了一场影响深远的政策变化：
一、地产融资方面。2020年8月20日，央行和住建部会同相关部门，在前期广泛征求意见的基础上，经过近两年的酝酿，出台了房企资金监管和融资管理规则（以下统称“房企融资新规” ）。房企融资新规主要划定了“三条红线”：房企剔除预收款后的资产负债率不得高于70%，净负债率不得高于100%，现金短债比不小于1；并根据触线情况，对满足不同标准的房企有息债务增长做出限制。随着房企融资新规的贯彻实施，大量此前高负债的房企因此遭遇严重的融资困难和流动性危机，不少项目资金“供血不足”，陆续出现拖欠工资、工程款、补偿款等现象。
二、旧改招商方面。2021年8月11日，功能性国企拟将全面参与旧改工作的消息在广州旧改圈疯传，尽管至今始终未正式出台相关政策文件，但广州中心七区旧村改造项目招商工作实际上已被按下“暂停键”。
三、防止大拆大建方面。2021年8月30日，《住房和城乡建设部关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》正式发布，城市更新单元（片区）或项目内拆除面积、拆建比严格受控。10月20日，广州市住房和城乡建设局印发《广州市关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的意见（征求意见稿）》，贯彻住建部关于实施城市更新行动中防止大拆大建问题的精神，表示将以不脱离广州实际，杜绝运动式、盲目实施城市更新为原则，不沿用过度房地产化的开发建设方式，不片面追求规模扩张带来的短期效益和经济利益，坚持分区施策、分类指导，系统推进城市有机更新。此后，省市陆续出台《广东省住房和城乡建设厅关于明确近期国家有关文件约束要求的函》《广东省人民政府办公厅关于科学绿化的实施意见》《广州市关于科学绿化的实施意见（征求意见稿）》《广州市关于进一步加强城市与建筑风貌管控的通知（征求意见稿）》《广州市关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的实施意见》，强调在城市更新中应注意保护历史文物及古树名木，要求未开展调查评估、未完成历史文化街区划定和历史建筑确定工作的区域，不可实施城市更新。
据了解，广州市119个城市更新项目在2021年10月因此接受了全面核查调查，重点围绕是否涉及大拆大建、是否落实历史文化保护、是否涉及名木古树大树老树迁移砍伐、是否征求并落实公众及专家意见等，目前尚未对外公布完整分类处理建议。广州城市更新项目（尤其是项目实施方案尚未批复的项目）至此遭遇了一场“急降速”。
一、关于履约保证金及合作企业退出的相关政策分析
在广州旧村合作改造项目设立履约保证金制度，主要基于《广州市住房和城乡建设局关于印发<关于进一步规范旧村合作改造类项目选择合作企业有关事项的意见>的通知》(穗建规字〔2020〕16号，下称“《16号文》”)的相关规定[1]要求。根据《16号文》的要求，企业参与广州旧村合作改造项目的，需按规定向村集体名下的银行账户缴存相应数额的履约保证金，该账户同时受项目政府主管部门、村集体、合作企业及银行多方监控。相应履约保证金的具体数额要求如下：
虽然《16号文》对履约保证金的缴纳事宜进行了规范性指引，且《广州市城中村改造合作企业引入及退出指引》（穗建规字〔2021〕1号，下称“《引入及退出指引》”）对合作企业退出机制也进行了概括性规定，但对于不同情形下企业退出后的资金处理并未作任何规定，仅就企业违约退出情形规定“前期投入按照协议约定予以合理补偿”。因此，广州现行城市更新政策不仅没有将“政策变更”列为企业退出旧村改造合作的理由之一，同时也未对企业因故退出合作时，履约保证金的处置事宜作出明确规定，而是赋权于合作村企双方对相关事宜进行具体约定。
1、如果解约事由可归责于企业一方的，依《民法典》第五百八十条规定，企业仍应承担违约责任;
2、如果解约事由不可归责于任何一方当事人，按照民法学通说，则应当依照公平责任原则进行处理，即在此种情形下是否可以全额退还，将由人民法院或者仲裁机构根据公平原则自由裁量。在山东圣泉房地产开发有限公司（下称“圣泉公司”）与济南试金集团有限公司（下称“试金公司”）及济南市国有资产投资有限公司合资、合作开发房地产合同纠纷一案[（2020）鲁01民初2663号]中，山东省济南市中级人民法院最终确认案涉《合作意向书》实际已经无法履行，且属于不可归责于当事人的原因解除，故判令试金公司限期向圣泉公司全额退还履约保证金。
比如，如果企业以“政策变化导致企业因房企融资新规而无法获得足够资金实施项目”为由提出解约，很可能被认为不符合上述三种情形，因为除了借贷融资，企业还可以通过典当资产融资、股权转让融资等渠道筹措资金，政策变更并未绝对导致合同无法继续履行或者合同目的无法实现。另外，筹措资金通常被认为是企业应自身承担的义务和商业风险，且企业作为专业的房地产开发企业应当可以预见金融政策变更的可能性，该等政策变更情形很可能不能作为企业免责解约的理由。
如果企业以“旧改招商政策不明，合作意向企业无法判断日后正式合作改造事宜”为由提出解约，由于目前并无政策明确禁止“踩线”企业或民企参与广州旧改，或全面叫停广州旧改，企业恐难以举证证明上述理由已达到上述三种情形而主张可以免责解约。
如果企业以“因防止大拆大建政策调整了各项目改造时序，项目在若干年内无法重启”、“因防止大拆大建政策收紧文保政策，项目改造范围内存在无法迁移的文物树木，导致无法如常规划改造方案，任何企业均难以通过合作改造获利”为由提出解约，尽管因近期防止大拆大建、重视历史文物和古树名木保护工作等政策影响而导致广州旧改项目有所暂缓，但由于目前政府并无宣布不得实施旧改的项目，或叫停部分旧改项目，且举证“项目无法如常规划改造方案、该等困难无法克服”也可能存在较大难度，因此企业恐难以举证证明上述理由已达到上述三种情形而主张可以免责解约。
综上，企业基于政策变更为由要求免责退出旧改项目的主张能否得到法院支持，须结合具体情形而定。就目前推测的情形而言，均存在一定难度。一旦不符合免责解约的情形，但企业却已怠于履行合同义务，还很可能会被村集体要求继续履行合同并承担违约责任，或者由村集体选择解除合同并没收履约保证金，需引起企业的高度重视。
近期央行“降息”、地产股大涨及央行和银保监会联合对金融机构发布《关于做好重点房地产企业风险处置项目并购金融服务的通知》等明确房地产项目并购融资政策，中央层面亦继续在全国范围内推广城市更新行动，保护房地产、城市更新行业良性发展的“利好”信息已陆续浮现；而另一方面，鉴于前述分析，企业基于政策变更为由要求免责退出旧改项目存在一定难度，现时选择“退出”可能面临漫长而激烈的争议以及金额较大的损失。
因此，在行业复苏趋势渐现的当下，笔者建议对广州旧改市场暂生退意的企业家们，不妨稍微耐心一点，“静待春归”。
[1] 《广州市住房和城乡建设局关于印发<关于进一步规范旧村合作改造类项目选择合作企业有关事项的意见>的通知》(穗建规字〔2020〕16号)第六条：“合作意向协议中可约定合作意向企业在签订合作意向协议之日起30日内按以下标准缴纳履约金：（一）用地面积小于30公顷的项目应提供不少于2亿元履约金（现金）；（二）用地面积大于（等于）30公顷的项目应提供不少于3亿元履约金（现金）。”第八条：“公开选择合作企业应遵循以下程序：（一）村集体经济组织制定项目招商文件，招商文件应包含合作企业资格、保证金金额、改造对象的基本情况、合作协议主体框架、评审办法及标准等主要内容......”第九条：“合作企业确定后，竞得企业所缴纳的保证金在实施方案批复后转为复建安置资金，存入复建安置资金监管账户。未竞得企业所缴纳的保证金应在招商结果公示期满之日起30个工作日内退还本息。”
[2] 《中华人民共和国民法典》
第一百八十条 【不可抗力】因不可抗力不能履行民事义务的，不承担民事责任。法律另有规定的，依照其规定。
不可抗力是不能预见、不能避免且不能克服的客观情况。
第五百六十三条 【合同的法定解除】有下列情形之一的，当事人可以解除合同：
（一）因不可抗力致使不能实现合同目的......
第五百九十条 【因不可抗力不能履行合同】当事人一方因不可抗力不能履行合同的，根据不可抗力的影响，部分或者全部免除责任，但是法律另有规定的除外。因不可抗力不能履行合同的，应当及时通知对方，以减轻可能给对方造成的损失，并应当在合理期限内提供证明。
当事人迟延履行后发生不可抗力的，不免除其违约责任。
[3] 《中华人民共和国民法典》第五百三十三条：“ 合同成立后，合同的基础条件发生了当事人在订立合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，继续履行合同对于当事人一方明显不公平的，受不利影响的当事人可以与对方重新协商；在合理期限内协商不成的，当事人可以请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。人民法院或者仲裁机构应当结合案件的实际情况，根据公平原则变更或者解除合同。"
[4] 最高人民法院民事审判第一庭编著：《最高人民法院国有土地使用权合同纠纷司法解释的理解与适用》，人民法院出版社2005年版，第197～200页。
