收回国有土地案件大数据分析报告（下）

【法院观点】

审查当事人的起诉是否符合《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条规定民事案件的起诉条件，首先要审查该起诉是否属于人民法院受理民事诉讼的范围。2016年8月12日，葛店国土分局与李向前签订《协议书》约定：葛店国土分局收回盐光公司、比克公司未利用的土地使用权，盐光公司、比克公司补缴土地出让金。该《协议书》具有行政法上权利义务内容，符合《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条第一款关于“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议”规定的情形。因此，盐光公司、比克公司的起诉属于行政诉讼的受案范围，不属于民事诉讼的受案范围。

【法院观点】

市土储中心和宏基公司于2015年11月26日签订的《国有土地使用权收储补偿协议书》约定，市土储中心就位于大连市中山区中青街南大路油脂化学厂地块改造项目实施收储，各方达成补偿协议。2015年12月28日，大连市人民政府作出《国有建设用地使用权收回决定书》，决定收回国有建设用地使用权为宏基公司的案涉国有建设用地使用权。虽然市土储中心是事业单位而非行政机关，但其设立单位是大连市政府，事业单位法人证书载明的业务范围是“按照国家、省市关于土地储备工作的法律法规，负责土地储备工作；根据土地利用总体规划和城市总体规划要求，拟定土地收购储备和供应计划，报市政府批准后执行；根据市政府批准的土地储备（供应）计划，开展土地储备资源的调查、统计工作，并依照有关规定对国有存量土地及其他需要储备的土地进行收购储备；以及审批机关批准的其他业务”。由此可见，无论是市土储中心的业务范围，还是其在签订《国有土地使用权收储补偿协议书》所依据的政策文件，均表明市土储中心的收储行为，是依授权实行的行政行为，二审法院不将本案按民事案件处理，裁定驳回宏基公司的起诉并无不当。

【法院观点】

《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十九条规定：“当事人不服经上级行政机关批准的具体行政行为，向人民法院提起诉讼的，应当以在对外发生法律效力的文书上署名的机关为被告。”2018年2月8日起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第十九条作出了相同规定。该规定强调在经上级行政机关批准——无论该批准行为是否法定——的情况下，应当以对外发生法律效力的文书上署名的机关为起诉对象。就本案而言，高登公司起诉指向的行政行为系泗阳县政府批准由泗阳县国土局收回案涉国有土地使用权，具体表现为泗阳县政府在《收回土地使用权呈报表》上盖章同意。该批准行为只是国有土地使用权收回过程中的一个阶段性行为，直接对外发生法律效力的不是批准行为，而是经政府批准后土地主管部门实施的国有土地使用权收回行为。作出收回案涉国有土地使用权决定的是泗阳县国土局。高登公司以泗阳县政府为被告、起诉批准行为，不符合法律规定。

【法院观点】

《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一项规定“有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的。”《不动产登记暂行条例》第六条第二款规定“县级以上地方人民政府应当确定一个部门为本行政区域的不动产登记机构，负责不动产登记工作，并接受上级人民政府不动产登记主管部门的指导、监督。”再审申请人起诉称其享有清水塘水电站占用的长洲国有土地使用权、收益权，请求判令辰溪县政府补办收回长洲国有土地使用权手续。但是，辰溪县国土资源局是履行收回国有土地使用权相关手续的法定职权部门，且辰溪县政府已确定由辰溪县国土资源局的不动产登记中心负责辰溪县辖区内的不动产登记工作，故辰溪县政府并非本案的适格被告。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十六条第一款规定，原告所起诉的被告不适格，人民法院应当告知原告变更被告；原告不同意变更的，裁定驳回起诉。

【法院观点】

可诉的行政行为必须具有法效性，即行为直接对外发生法律效果。所谓“直接”，是指法律效果必须直接对相对人发生，导致法律关系的发生、变更或消灭。所谓“对外”，是指行政行为对于行政主体之外的人发生法律效果，行政机关之间或行政机关内部的请示报告等内部行为因欠缺对外性而不具有可诉性。换言之，如果行政行为的效力仅停留在行政内部领域，并未对公民、法人或者其他组织的权利义务产生直接影响，则不具有可诉性。

滨海新区政府根据滨海新区规划和国土资源管理局的请示作出《天津市滨海新区人民政府关于同意收回爱兰德等公司四宗土地使用权的批复》，该《批复》并不具有法效性，对外发生法律效力的是滨海新区规划和国土资源管理局作出的收回国有土地使用权决定。再审申请人如认为收回决定侵犯其合法权益，可以依法提起行政诉讼。

【法院观点】

万宁市政府为保护生态环境的公共利益需要，根据《中华人民共和国土地管理法》第五十八条第一款的规定，有权作出万府收字（2017）25号《关于有偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称25号收地决定）。但在作出25号收地决定前，未听取恒通公司的陈述、申辩意见，未举行听证，违反正当程序，依法应当判决撤销。鉴于涉案土地绝大部分位于青皮林范围内，不能再作为建设用地，判决撤销会给国家利益、社会公共利益造成损害，不宜判决撤销，依法应判决确认违法。

【法院观点】

五指山市政府与森源公司（后经五指山市国土局同意，将上述土地使用权人变更为天赐公司）2012年7月10日签订的国有土地出让协议上载明涉案的WZSJS-2011-55号宗地的交付条件为补偿完毕，交付时间为2012年7月31日，该地块应在2012年12月31日之前开工。2012年12月，政府才发布通知要求村民领取补偿款，在村民未领取补偿款项的前提下，不能认为项目已经补偿完毕，进而筹备动工开发。

双方在国有土地出让协议中约定动工准备时间为6个月，但因为五指山市政府对其何时依约履行交付义务未能提供相应证据予以证明，实际交付土地日期不明确。《海南省闲置土地认定和处置规定》第六条规定，实际交付土地日期不明确的，以核发土地使用权证之日起1年为动工开发日期。上述规定于2013年11月1日开始实施，而涉案土地发证时间已为2013年11月5日，参照最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》第三条规定，本案收回土地决定作出时间在《海南省闲置土地认定和处置规定》出台之后，适用该规定第六条对保护行政相对人的合法权益更为有利。因此应当适用上述规定，从2013年11月核发土地使用权证之日起算1年动工准备时间，则动工准备时间可以延长为2014年11月。

因此，天赐公司应于2014年11月动工开发，同时，五指山市国土局亦于2014年11月作出492号意见告知天赐公司可动工开发，因此，无论是否扣除因政府原因造成的土地闲置时间，天赐公司土地闲置时间都应从2014年11月起算，至五指山市国土局《闲置土地调查通知书》于2015年7月发出时止，土地闲置时间未满两年。五指山市政府作出《无偿收回国有建设用地使用权决定书》，认为案涉土地符合无偿收回条件，认定事实不清，应当依法撤销。

【法院观点】

案涉《国有土地使用权出让合同》未就案涉土地相关规划建设项目的具体内容作出约定，亦没有证据证明陵水县政府在与琪楠香港公司签订《国有土地使用权出让合同》时，或签订合同后，已经向琪楠香港公司或者承接上述合同中300亩土地使用权的琪楠陵水公司告知相关城市规划及批复的具体情况。根据1989年《中华人民共和国城市规划法》第二十八条的规定：“城市规划经批准后，城市人民政府应当公布。”第二十九条规定：“城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理。”第三十条规定：“城市规划区内的建设工程的选址和布局必须符合城市规划。设计任务书报请批准时，必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书。”综合本案审理经过来看，自2008年9月琪楠陵水公司向海南省海南中级人民法院提起行政诉讼，案经二审、申请再审、申诉并由本院提审后发回再审，直至2016年4月12日海南省高级人民法院重审开庭时，试验区管委会才提交陵水黎安旅游城总体规划图及琼府办函﹝1993﹞49号《海南省人民政府办公厅关于陵水海滨风景名胜区总体规划的批复》，主张1993年3月海南省人民政府已经对案涉地块总体规划作出批复、案涉地块是有规划的事实。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件；被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。陵水县政府在一审程序中未提交有关案涉土地总体规划的相关证据，且对其逾期提供证据是否存在不可抗力等正当事由未作出合理说明，应当视为没有相应的证据。现有在案证据不能证明在陵水县政府作出54号、56号、58号《收地决定》之前，琪楠香港公司与琪楠陵水公司知晓案涉地块已经作出规划且经过海南省人民政府批复的情况。如前所述，城市规划区内的建设工程选址和布局必须符合城市规划，没有规划则无法开展项目设计和规划，不具备开工条件。因此，陵水县政府作出54号、56号、58号《收地决定》，将琪楠陵水公司在取得国有土地使用证后未及时开发导致闲置两年的原因全部归责于琪楠陵水公司，有失公允。