房地专栏丨土地抵押权人遇上无偿收回闲置土地应该如何处理

Part 1

在土地被认定为闲置土地前依法设立抵押权的情况下，主管部门拟订闲置土地处置方案时，应当书面通知相关抵押权人；如果主管部门认为应当无偿收回土地使用权，应当将该收回决定同时抄送相关土地抵押权人。而在土地被认定为闲置土地后，则不允许在该土地上设立抵押权。

但是，在闲置土地无偿收回制度下，现行法律法规仅规定了将相关情况通知或抄送给抵押权人，并没有直接、明确规定如何保障闲置土地抵押权人的权益。在此情况下，闲置土地的抵押权人以常规实现抵押权的手段难以保障自身权益。

Part 2

如债权人希望对土地设立抵押权，则应当进行详尽的前期调查工作，防止土地涉嫌出现闲置，或者正处于闲置土地调查阶段，甚至已经被认定为闲置土地的情况。如前所述，土地涉及闲置后才设定的抵押权，一旦土地被认定应无偿收回，则抵押权很难得到实现。因此，只有进行详尽的前期调查工作，才能更好的证明抵押权人的善意与无过错，使自身合法权益得到保障。

债权人对土地设立抵押权后，应当持续跟进了解土地的开发建设情况，核查土地是否按照相关规定及约定的要求及时动工、足额投资。如遇政府原因或不可抗力造成限制土地的情况，应积极督促债务人留存相关证据并在规定期限内向土地主管部门提交相关证明材料。若因债务人自身原因未能开工建设，抵押权人应督促债务人尽快开工建设，同时督促其及时申请延期开工，并根据实际情况及时提起诉讼或仲裁。

如果抵押权人收到了土地主管部门在拟定闲置土地处置方案的通知，说明该土地已经被认定为闲置土地了，此时抵押权人应当如何维护自身的合法权益呢？

以广州市为例，根据《广州市闲置土地处理办法》第十二条第二款“闲置土地上依法设立抵押权或者被采取保全措施的，市土地行政主管部门拟订闲置土地处置方案时，应当通知抵押权人或者采取保全措施的机关参与处置方案的拟订工作”的规定，抵押权人是可以参与闲置土地处置方案的制订工作的。此时，抵押权人应当积极利用法律赋予的权利，主动参与闲置土地处置方案的制订工作；此外，因为通知抵押权人是行政机关拟定闲置土地处置方案时的必须履行的法定程序，如果抵押权人在未收到相关通知的情况下了解到了土地处于闲置土地处置方案的程序中，则应当及时提出异议并参与其中，以维护自身合法权益。

以深圳市为例，《深圳市行政听证办法》明确规定，行政机关在作出具体行政行为前，应当依法书面告知行政相对人、利害关系人有要求举行听证的权利。无偿收回土地使用权对土地的抵押权人的利益具有重大的影响，抵押权人有要求相关主管部门举行听证的权利；而受到申请听证时间的限制，抵押权人应当及时提出申请，并与债务人做好相关的证据准备工作，积极主张权利。

《行政复议法》《行政诉讼法》均规定了与行政行为的利害关系的公民、法人或者其他组织，有权作为第三人参加行政复议或行政诉讼，并且《行政诉讼法》还规定了与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起行政诉讼。根据以上规定，抵押权人拥有参与行政复议或行政诉讼程序，甚至直接提起行政诉讼的权利。如行政机关作出无偿收回土地使用权的决定，且抵押权人未采取任何保全措施，该途径则可能会是最后一道防线。

《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》第27条规定：“法院查封之前，土地闲置已经超过两年的，行政机关收回土地使用权是否合法。答：法院查封之前，土地闲置已经超过两年的，市、县人民政府有权无偿收回土地使用权。但是，作出决定的市、县人民政府应当函请有关人民法院依法及时解除查封。人民法院及时解除查封的条件应当是，政府向债权人支付相应的债务及利息款项，结清查封土地上的债务。”

根据该规定，行政机关应在结清查封土地上的债务后方可由法院解除查封，并在解除查封后无偿收回土地使用权。抵押权人如能够在行政机关作出无偿收回土地使用权的决定前及时提起了民事诉讼，由法院同意并查封了相关土地，可以最大限度的保障自身合法债权的实现。

以天津市规划和自然资源局西青分局与天津市南开资产管理运营有限公司、天津九胜投资发展有限公司房屋买卖合同纠纷执行异议一案[（2022）津0104执异172号]为例，天津市南开区人民法院认为“查封土地系司法机关为保证案件的执行而作出的保全措施，收地决定是行政机关依据相应事实和法律作出的行政决定，两者分别是司法权与行政权的运用，两种权力的行使应当互相配合和尊重。就本案而言，本院作出司法查封裁定在先，天津市规划和自然资源局西青分局作为行政机关，理应尊重并执行人民法院生效裁定，而不应当在未函告人民法院，也未妥善处理涉案土地上的债务的情况下，于2021年9月7日迳行作出《收回国有建设用地使用权决定书》。该收回决定系天津市规划和自然资源局西青分局基于行政管理职权作出的行政行为，并不代表其具有能够阻却执行标的转让、交付的民事实体权利。异议人天津市规划和自然资源局西青分局不能以其作出的行政行为为由，对法院依法查封的土地提出执行异议要求停止执行”，该案中法院的查封阻却了行政机关收回土地的行政行为，是个令人欣喜的裁判结果。

但遗憾的是，现有判例中极少有案件涉及该规定，并且相关权利人要求政府偿还债务能否法院支持亦缺少相关判例支持。以山东东岳实业总公司威海实业公司诉威海市自然资源和规划局行政补偿一案[（2020）鲁1091行初9号]为例，山东省威海火炬高技术产业开发区人民法院认为“被告具有通过向原告之相关债权人支付相应债务及利息款项从而解除涉案土地查封进而启动国有土地收回程序的现实可能性”，但由于原告的相关债权人并未参加该案也未见债权人对相关行政机关提起诉讼，难以得知相关权利人以该观点请求行政机关偿还债务最终是否被法院支持。

Part 3

如何在闲置土地处置程序中保障抵押权人的权益，是非常重要也是非常现实的问题。由于各地规定不尽相同，导致实践中不同地区的抵押权人能够采取的方法有较大区别。因此，我们建议，在遇到该情况时，除参考前文提及的方式外，还应当充分检索当地法律法规，有针对性的开展权益保障工作；如自身无法有效参加或提起相关程序，还应尽快寻求专业人士介入。

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