广东广悦律师事务所

2021年12月24日全国人大常委会发布的《中华人民共和国公司法（修订草案）》（以下简称“草案”）增加了第二百三十五条关于简易程序注销登记的规定，简易注销制度简化了注销手续，便利市场主体退出，节约社会资源和行政成本，对优化营商环境具有很好的示范作用。但由于简易程序简化了相关手续，市场主体采取简易程序退出市场后可能出现影响相关权利人权益的情形，如何保护相关权利人权益是该制度应考虑的要点。本文从简易注销的规范和简易注销引发的争议出发，结合公司法修订草案的制度设计，探讨市场主体简易注销制度下的相关权益保护问题。

一

简易注销的制度规范与实践

早在2014年，《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》（国发〔2014〕20号）就提出了完善市场退出机制，简化和完善企业注销流程，试行对个体工商户、未开业企业以及无债权债务企业实行简易注销程序。自此，在对市场主体的行政管理上，推出了一系列简易注销的管理规定，为市场主体的简易注销工作进行尝试和规范，具体规范文件包括：

序号	政策文件	文件号码
1	国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见	国发〔2014〕20号
2	工商总局关于开展企业简易注销改革试点的通知	工商企注字〔2015〕2号
3	工商总局关于进一步推动企业简易注销改革试点有关工作的通知	工商企注字〔2015〕142号
4	国务院关于印发2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点的通知	国发〔2016〕30号
5	工商总局关于推进个体工商户简易注销试点工作的通知	工商个字〔2016〕187号
6	工商总局关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见	工商企注字〔2016〕253号
7	市场监管总局关于开展进一步完善企业简易注销登记改革试点工作的通知	国市监注〔2018〕237号
8	市场监管总局关于进一步推进企业简易注销登记改革的通知	国市监注〔2018〕153号
9	市场监管总局、人力资源社会保障部、商务部、海关总署、税务总局关于推进企业注销便利化工作的通知	国市监注〔2019〕30号
10	市场监管总局、国家税务总局关于进一步完善简易注销登记便捷中小微企业市场退出的通知	国市监注发〔2021〕45号
11	市场监管总局、人力资源社会保障部、商务部、海关总署、税务总局关于发布《企业注销指引（2021年修订）》的公告	国家市场监督管理总局、人力资源和社会保障部、商务部、海关总署、国家税务总局公告2021年第48号

国家推行简易程序注销登记的一系列政策反映出，符合条件的市场主体注销登记时，相关手续发生了根本性变化，概括表现为精简文书材料、提高部门间信息共享和业务协作（突出表现为市场监管部门和税务部门之间的部门协作，避免多头跑）、提高清税速度、缩短办理流程和办理时限、提高网络信息化水平、节约市场化主体办事成本、提高注销效率等优点。

在推行简易程序注销的同时，加强信用建设，提高诚信要求，完善联合惩戒制度。一是对恶意逃废债的市场主体依法实施部门联合惩戒。二是对在注销登记中隐瞒真实情况、弄虚作假的市场主体，依法列入严重违法失信企业名单，通过国家企业信用信息公示系统公示。三是在容缺方式办理税务注销的基础上，对未按承诺时限办结相关涉税事项的企业，税务部门将该失信行为记入其法定代表人、财务负责人的个人信用记录。四是探索建立强制出清制度，完善企业撤销登记程序。

二

简易注销引发的纠纷问题

简易注销方式便利了市场主体的退出程序，但也因为过于便利的退出机制，容易导致市场主体因简易注销而引发各种纠纷。笔者通过某裁判文书网以“简易注销”作为关键词查询，发现2017年至2021年五年期间与简易注销相关的案件信息高达6976条，各年度案件信息数量情况如下表：

通过上表可以反映出，与简易注销相关的案件，在近五年来呈现逐年升高的趋势。根据相关案例的事实和纠纷的类型，较为集中地反映了简易注销引起民事纠纷较多，同时也在一定范围内影响到行政管理甚至刑事责任追究等相关问题。

（一）简易注销引发的民事纠纷

在民事追偿案件中，较多反映市场主体不符合简易注销条件的情况下，以简易注销的方式办理了注销登记，从而使应履行清算程序的清算组未按公司法的规定履行清理公司财产、编制资产负债表和财产清单，制作清算报告，也未通知已知债权人申报债权或清理债权、债务、处理公司清偿债务的剩余财产等事宜，损害债权人的利益【1】。

对不满足注销登记条件而采取简易程序注销登记的情况，现行规范通过相关方式予以规制：一是公司未经清算即办理注销登记，导致公司无法进行清算的，债权人可主张有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东，以及公司的实际控制人对公司债务承担清偿责任；二是公司未经依法清算即办理注销登记，股东或者第三人在公司登记机关办理注销登记时承诺对公司债务承担责任，债权人可主张其对公司债务承担相应民事责任【2】。

（二）简易注销引发的行政纠纷

市场监督管理部门是市场主体设立、变更、注销、备案登记事项的行政主管部门。根据简易注销程序相关政策，适用简易注销程序的市场主体主要包括两种类型：一是未开业企业，即领取营业执照后未开展经营活动的企业；二是无债权债务企业，即申请注销登记前未发生债权债务或已将债权债务清算完结的企业。简易注销采取市场主体申请，并履行相关程序（如公告、异议复核）后，由市场监督管理部门审查核准制。如果市场监管的相关核查程序不完善，导致市场主体弄虚作假通过简易程序达到注销登记的目的，市场监管部门可能因此而陷入行政纠纷当中【3】。

（三）简易注销易引发的税收债权保障问题

除了往期和当期显现的税款缴纳义务，现实中普通存在后期追缴税款的情形，例如偷逃税款被发现或者因为虚开发票引发的补缴税款。较为常见的是税务机关追查虚开发票案件过程中，往往涉及上下游的税收责任问题。接受虚开发票的市场主体通过简易注销程序消灭了其主体资格，而上游开票企业的调查发现确定已注销市场主体存在虚假抵扣和虚列成本问题，因为公司注销导致税收债权难以实现，如何保障税收债权面临诸多挑战【4】。

除上前述简易注销可能引发的纠纷问题外，还存在简易注销制度下如何与相关刑事责任衔接、如何使执行程序能够得到保障等相关问题，需要通过简易注销的制度设计与实践应用进行完善。

三

简易注销制度下的权益保障措施

市场主体注销登记后，其主体资格终止消灭，丧失了权利能力和行为能力，一般情况下难再追究该市场主体承担相应责任。但现实社会中普通存在已注销主体因为各种原因还有未结事项，特别是应承担的相关责任未予处理。公司法草案第二百三十五条除了明确简易注销应满足的条件和承诺要求外，还确立了相应的责任承担规范，即“全体股东应当对注销登记前的债务承担连带责任”。

笔者认为，连带责任的制度设计从法律层面要求简易注销公司的股东承担更重的责任，从而要求公司股东在实施公司注销程序时，更应以诚信作为基本原则和行为底线，否则可能承担相应后果。

（一）简易注销制度下民事债权的保障措施

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第六十四条规定“企业法人解散的，依法清算并注销前，以该企业法人为当事人；未依法清算即被注销的，以该企业法人的股东、发起人或者出资人为当事人”，解决了在民事诉讼程序中，公司被注销前后，如何确定当事人的问题。而对于实体的权利义务继受问题上，主要根据《中华人民共和国公司法》第一百八十六条的规定来确定，即股东享有公司剩余财产分配权，是公司注销之后权利义务的法定继受主体。市场监督机构核准注销公司后，公司股东依法继受其对外的债权债务。而依据股东的责任界定范围，有限责任公司的股东以其认缴的出资额为限对公司承担责任；股份有限公司的股东以其认购的股份为限对公司承担责任。一般情况下，公司主体消失，即使股东作为义务的继受主体，仅在股东享有公司剩余财产权及出资限额范围内承担相应债务。

公司法草案对简易注销程序下由全体股东应当对注销登记前的债务承担连带责任的制度设计，超出了出资限额和继受剩余财产的责任承担范围。该制度设计体现了《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（二）》第二十条的司法裁判观点，即公司解散应当在依法清算完毕后，申请办理注销登记。公司未经清算即办理注销登记，导致公司无法进行清算，债权人主张有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东，以及公司的实际控制人对公司债务承担清偿责任的，人民法院应依法予以支持。简易注销将清算程序交由股东承诺，若股东通过简易注销登记时所作的承诺不实，应对公司债务承担责任，这也要求公司股东应在充分自信的情况下才采取简易注销程序，否则可能承担更重的责任。

（二）简易注销制度下的公法权益维护

不符合条件的市场主体利用简易注销的漏洞退出市场，也容易产生对公法领域权益的损害。简易注销制度的设计上，除保障民事权益的同时，也应基于公司股东的诚信要求保障公法权益。

1、税收债权的维护。市场主体采取简易注销程序，其清税事项的处理相对简化，而某些税务问题往往在后续的事件中才爆发出来，较为常见的是虚开发票相关问题的后续调查。根据公司财产独立原则，市场主体已注销登记，其主体资格消灭，无法落实追究对象和财产承担能力，将难以追究其相关责任。但从税收属性而言，市场主体运行期间所产生的税收责任应由其承担，除非经过破产等法定程序，否则应由公司股东承担相应责任。简易注销未经法定债务豁免程序，在公司法草案中明确股东承担连带责任，更有利于税收债权的维护。

2、监管纠纷的避免。债务人申请简易注销登记由市场监管部门行政许可，债权人因债务人通过简易程序注销登记，导致无法向债务人承担责任的情况下，往往认为简易注销核准行为对债权人的权利义务产生了实际影响，核准行政许可行为与债权人之间存在利害关系，可通过《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，提起行政诉讼要求撤销注销许可，恢复债务人主体资格。实务操作中，也普遍因为公司股东提供虚假承诺申请简易注销登记，导致市场监管部门核准注销登记行为失去了相应的事实根据，从而撤销简易注销登记。简易程序注销制度下，股东连带责任可保障债权人向公司股东追偿债权，可不必以行政诉讼撤销注销登记恢复债务人主体资格为前提，避免行政纠纷和诉累。

简易注销制度提供了便捷、高效的注销登记路径，同时也倡导弘扬诚实守信基本价值理念。作为社会主义市场经济主体，理应满足简易注销登记条件的情况才能选择简易注销程序。制度设计上，同时兼顾相关权益保障机制，避免债务人借助简易注销便利逃避责任。

注释

【1】如青海省信用担保集团有限责任公司诉孙某、熊某某清算责任案（青海省高级人民法院2018）青民初54号反映，青海思维铜业集团有限公司未履行清算程序，以简易注销方式办理注销登记，引发债务追偿纠纷。

【2】《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定（二）》第二十条公司解散应当在依法清算完毕后，申请办理注销登记。公司未经清算即办理注销登记，导致公司无法进行清算，债权人主张有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东，以及公司的实际控制人对公司债务承担清偿责任的，人民法院应依法予以支持。公司未经依法清算即办理注销登记，股东或者第三人在公司登记机关办理注销登记时承诺对公司债务承担责任，债权人主张其对公司债务承担相应民事责任的，人民法院应依法予以支持。

【3】如楚雄鼎畅文化传播有限责任公司与中国音像著作权集体管理协会、楚雄市行政审批局行政简易注销登记纠纷案（2020）云23行终26号反映，鼎畅文化公司申请企业简易注销登记，不符合上述规范性文件的规定；同时，在鼎畅文化公司申请简易注销的公告期内，音集协提出异议，但市审批局以音集协未采用实名制为由不予理睬不当，市审批局作出案涉简易注销登记的行政行为，认定事实不清，适用规定错误。

【4】如任永强虚开增值税专用发票、用于骗取出口退税、抵扣税款发票案（2019）豫0923刑初280号反映，宇光达公司在明知与上海安浙公司没有真实货物购销的情况下，以资金回流的方式让安浙公司为自己虚开增值税专用发票，税额总计919423.87元，其行为已构成虚开增值税专用发票罪且属单位犯罪。但宇光达公司已于2018年8月27日被核准注销，其作为法人的资格已经终止，所具有的权利能力和行为能力均已丧失。