深度解析丨广州旧村改造合作企业引入及退出新政十大亮点（附对比表）

Part 1

《新指引》的适用范围由《旧指引》的“城中村改造”扩充为“旧村全面改造”项目，不再仅限于市区内的旧村，而适用于广州市行政区划范围内的所有旧村。这处修改与《广州市旧村改造村集体经济组织决策事项表决指引》（穗建规字〔2022〕12号）的修改思路一致。

Part 2

根据2022年新颁布的《房地产开发企业资质管理规定》（住房和城乡建设部令第54号），房地产开发企业二级资质的要求有所降低。结合住建部推动城市更新由“开发方式”向“经营模式”转变要求，《新指引》相应按照“新二级资质”的要求调整了对合作企业开发能力的要求，具体修改如下：

Part 3

新、旧指引均以改造范围内现状建筑面积是否达到60万平方米为界，对规模大小不同的项目作出相应的资金实力要求，而《新指引》本次全面调低了对合作企业的总资产及净资产要求，具体修改如下：

Part 4

《新指引》第六条及第七条规定，合作企业本身或者其全资子公司的竣工房屋建筑面积、人员、资产可以计入该企业数据范围，允许企业合并计算全资子公司的业绩及资产参选，进一步放宽合作企业的准入条件。

Part 5

《新指引》删除了《旧指引》关于按第一、二、三圈层产业要求引入榜单企业的硬性要求，将合作企业产业导入能力由准入条件改为择优条件。各区可根据项目的具体情况设定产业导入的择优条件，鼓励合作企业导入与改造地块相匹配的产业（非房地产业），并以承诺引入产业类型、企业行业地位和数量作为竞选企业在招商过程中可予以适当加分或者其他条件相同情况下予以优先的择优条件。

Part 6

《旧指引》第十五条第二款规定了由区政府或其指定部门与合作企业签署监管协议，但并未明确规定签署时限。由于监管内容往往涉及各类细化的指标，实践中该类指标数据须待项目实施方案批复后才基本确定，因此《新指引》第十六条第二款增加明确了监管协议的时限为“项目实施方案正式获批之日起三个月内”。另外，关于监管部门，也由原来的“区政府或其指定部门”进一步明确为“区政府或其指定区城市更新、产业、教育、卫生健康、商务等监管涉及的部门和属地街道办事处（镇政府）”，增加要求须在监管协议中约定“有关违约赔偿、启动索赔等事宜”内容。

为切实落实合作企业履行引入产业义务，《新指引》第二十一、二十二、二十三条规定了合作企业应在承诺的时间内与拟引入的产业实体签订引入协议，设立（或从市外迁入）产业项目公司，要求政府部门应按监管协议约定监督合作企业产业导入义务履行情况，按约定追究合作企业违约责任、启动合作企业退出程序。

Part 7

《新指引》施行前，《意见》的第十条第一款对项目公司股权转让作出了较为严格的限制：“选择合作改造的旧村，合作协议应当约定，未经村集体经济组织同意，合作企业成立的项目公司不得变更股东、转让股权。”但由于旧村全面改造项目需时较长，所需资金较多，上述限制性条款较为原则性和绝对化，在双方没有细化约定的情况下，实践中往往会导致困境项目因而难以通过股权转让而得以盘活重整。

有见及此，为兼顾市场运作需要和市场规范管理，《新指引》第二十条规定“合作协议应当对项目公司向第三方转让股权的条件、流程、比例进行约定。项目公司股权发生转让的，区政府或其指定的单位应加强对村集体的指导和对合作企业的监督。合作企业应确保改造项目公司股权变更后不影响合作协议和监管协议的履行”，允许在合作企业确保不影响合作协议和监管协议履行的前提下，与村集体经济组织协商一致可在合作协议中，明确约定有关项目公司可向第三方转让股权的条件、流程、比例等内容，放宽项目公司股权转让限制，引导双方对项目公司股权转让作出细化约定。

值得注意的是，虽然《新指引》有条件地放宽项目公司股权转让限制，但暂未就项目公司股权转让条件、流程、比例进一步明确细化的操作指引和监督措施。有关项目公司股权转让事宜，除须获得村集体同意外，建议仍须在政府部门的明确指导并在其严密监督下予以实施。

Part 8

2021年至2022年期间，因经济下行和城市更新政策变化，广州市旧改行业中出现了两类退出项目的情况：第一类是因企业自身经济问题违反合作协议和监管协议而退出，第二类是因城市更新政策变化、项目自身原因等不可归责于企业的原因，导致旧村改造项目无法继续实施而退出。但此前政策并未对上述两类情况的处理作出明确规定，如不对企业退出项目的原因予以区分，一味要求合作企业承担投资风险，则可能有悖于公平原则。

为此，《新指引》第二十三、二十四条对企业退出项目的原因予以区分，相应规定了“违约退出”及“非违约退出”两种不同情形下的退出处理方式：

如因合作企业违反合作协议或监管协议符合退出条款的，则由村集体或政府部门按合作协议或监管协议约定启动企业退出程序，即“违约退出”情形下村集体或政府部门应按约定启动退出程序。

如确因国家法律法规和政策变化等不可归责于企业的原因，导致旧村改造项目无法继续实施，合作企业须退出项目的，《新指引》允许合作企业主动、分别向村集体和政府部门申请启动合作企业退出程序，即“非违约退出”情形下可由合作企业依申请启动退出程序。

除此以外，《新指引》第二十五、二十六、二十七条进一步细化了退出流程和手续：政府部门收到启动合作企业退出程序报告或申请后，经组织区级和属地镇街政府部门、村集体共同研究、充分评估相关风险后确认合作企业退出的，由区级、属地镇街政府部门和村集体共同制定对已拆迁房屋村民临迁安置、已实施成果确认、资金投入清算、合作协议和监管协议终止、违约责任追究、项目后续实施、合作企业合理补偿等事项做出妥善安排的合作企业退出专项工作方案，先由政府部门与合作企业协商形成终止监管方案，并指导村集体与合作企业协商形成及依程序表决通过终止合作方案后，有序实施。如对终止事宜协商不成的，终止协议双方可循法律途径解决。

Part 9

对于经研究后确认合作企业退出，但改造工作尚未完成的项目，《新指引》第二十八条规定，一般情形下应由政府部门指导村集体采取公开方式重新遴选合作企业，对退出合作企业的投入进行清算并按照协议约定予以合理补偿。

但遇合作企业失信、资金断链、破产等难以履约退出项目，若仍要求村集体必须采取公开方式重新遴选合作企业的，则可能因耗时过长或遴选失败，容易引发村民生命财产重大损失、维稳等重大风险。在此特殊情形下，《新指引》规定无需村集体重新公开遴选合作企业，即可由区政府直接采取预防和应急补位等强制介入措施，及时维护村民基础利益和社会稳定。

Part 10

在《意见》及《旧指引》公布施行后，番禺、海珠、花都、黄埔、荔湾区均曾就辖区内合作企业引入事项制定区级政策，且存在部分创造性内容，导致市、区两级对同一事项存在不同甚至冲突规定的情形。

以是否允许企业合并关联公司的业绩及资产参选为例，《广州市海珠区旧村庄更新改造项目公开引入合作企业及合作意向企业工作指引》（海建局规字〔2021〕1号）允许只要参选企业的控股股东（持股比例必须≧51%）具备规定的资质和条件，并承诺对该旧村改造项目承担共同责任的，企业可合并计算该控股股东的相应资质和条件参选。而同期施行的《旧指引》对此无相关许可规定。

为避免市、区政策不一致而导致的混乱，番禺区人民政府已于2022年4月6日发布《广州市番禺区人民政府关于废止<广州市番禺区旧村庄更新改造公开引入合作企业的指导意见>的通知》废止区级招商政策，明确区内后续的旧村改造招商引企活动按市级政策执行即可。《新指引》第二十九条也规定“在不与本指引发生冲突的前提下，各区政府及其城市更新相关职能部门可结合本区实际情况制定合作企业引入和退出实施细则或工作指引，报市城市更新领导小组办公室备案”，明确要求各区政府及其城市更新相关职能部门制定合作企业引入和退出实施细则或工作指引时，不得与《新指引》的规定发生冲突。在上述政策背景下，加强市政府及其职能部门对各区旧改工作的监管和清除区级政策冲突相信是大势所趋。

以上，是我们总结的广州旧村改造合作企业引入及退出新政十大亮点，新旧政策调整的具体对比详见下表：

Part 11

合作企业的引入和退出是影响项目顺利推进的重点、难点。新、旧指引的颁布、完善历程，同时也是广州市旧村改造项目在过去2年经历的招商暂缓、合作企业违约及退出、投并购等历程，不少项目因合作企业违约而停滞不前，主要原因是在引入合作企业时可能未设置合理准入门槛和监管、制约措施，缺乏细化的政策及协议依据向合作企业主张违约责任和启动退出程序，因此做好招商是旧改工作的重中之重。但村集体作为非专业从事房地产开发的主体，往往不具备谈判和编制文件的能力，尤其需要专业的法律顾问协助。有见及此，《新指引》第四条也明确规定“鼓励村集体聘请律师事务所担任招商阶段的法律顾问，提供招商文件法律辅助等服务”，鼓励村集体聘请专业的法律顾问。广悦作为具有超过40个城市更新项目经验的法律服务团队，将凭借丰富的城市更新法律服务经验和专业的法律力量，继续为项目提供专业法律服务，为项目推进保驾护航，为广州高质量发展和大力实施城市更新贡献一份力量。