前言
政府信息公开制度的初衷是为了保障公民、法人和其他组织依法享受的知情权,申请人在提出政府信息公开申请时,其目的亦应是为了实现其知情权。为引导申请人正确行使权利,避免政府信息申请权的滥用、行政资源的浪费,对重复提出的信息公开申请,行政机关可以按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第三十六条第六项“行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的,告知申请人不予重复处理”之规定不予重复答复。但是,一些行政机关在处理类似申请时,未注意到前后申请信息的实质区别或动态变化,仅从申请表述来判断是否属于重复申请。
Part 1
笔者评析
在认定申请人是否为重复申请信息公开时,主要可以从以下几个方面进行判断:
一
从基础事实上看
行政机关对申请人此前提出的申请已经作出答复。对于属于公开范围的信息,申请人已经通过有关答复获取了所需的信息或获得了有效的信息获取途径;对不属于公开范围的信息,行政机关已经明确告知申请人并说明理由。
二
从主体上看
前后信息公开申请为同一申请人和同一答复行政机关。
三
从客体上看
前后申请公开的政府信息,无论前后申请表述是否完全一致,但实质指向的内容应当是同一政府信息,或者后一次申请的内容包含于前次申请之中。
四
其他
另外,还需要考虑行政机关对申请人前次申请公开的政府信息所作答复的事实根据是否已发生变化,如下列情况发生变化则应根据不同情形区别对待,不宜一律以重复申请对待:
A、如国家秘密是否已经解密;
B、行政管理过程是否已经完成;
C、信息未制作、未保存、未获取等信息不存在原因是否已经消除;
D、因机构职能调整是否导致信息公开义务机关发生变化等;
E、是否申请人的上一次申请内容不明确被拒而本次申请内容明确等。
Part 2
案例参考
一
案例一
申请人首次申请未获取其所申请公开的信息,亦未获得有效的信息获取途径,申请人再次申请行为不应当被认定为重复申请。
商某根诉周至县人民政府信息公开争议案
审理法院:最高人民法院
案号:(2017)最高法行申2166号
1. 案件概述
商某根因耕地被征收,于2015年8月12日向周至县政府申请公开某地块征收实施方案等相关信息。周至县政府收到后,于2015年9月2日作出《2015年答复》),告知商某根可以依法委托律师或者申请人民法院调取。后商某根委托律师前往调取所申请公开的政府信息,没有获取。商某根因并未获得以上政府信息,再次申请公开,周至县政府以重复申请为由不予答复。商某根不服提起诉讼。
2. 最高院认为
根据信息公开条例第十条第八项、第十一条的规定,商三根向周至县政府申请公开的事项内容系涉及公民个人利益的政府信息,属于周至县政府依法应当主动公开和重点公开的信息。周至县政府具有公开该信息的法定职责。根据信息公开条例第二十一条的规定,对于属于公开范围的信息,行政机关应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径;对于不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的,应当告知申请人,对能够确定该政府信息的公开机关的,应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式。本案中,周至县政府针对商三根2015年的信息公开申请所作《2015年答复》不符合以上规定。商三根依照该答复告知的调取信息途径委托律师进行调取,亦未获得涉案信息。施行意见第五条第十三项规定:“对于同一申请人向同一行政机关就同一内容反复提出公开申请的,行政机关可以不重复答复。”该规定适用的前提是行政机关对申请人的信息公开申请已经给予相应答复,对属于公开范围的信息,申请人通过该答复行为已经获取了所申请公开的信息或者获得了有效的信息获取途径;对不属于公开范围的信息,已经明确告知申请人并说明理由。涉案信息属于应予公开的政府信息,《2015年答复》并未使商三根获取其所申请公开的信息,亦未使其获得有效的信息获取途径。商三根于2016年再次申请信息公开的目的在于获取其申请公开的信息,该再次申请行为不应当被认定为重复申请,不能适用施行意见第五条第十三项的规定。因此周至县政府作出的《2016年答复》不符合法律的规定,未依法履行涉案信息的公开职责。
二
案例二
首次申请内容因不明确被认定为不属于政府信息公开范围,申请人明确后再次提出申请,即使再次申请内容属于首次申请范围内,亦不构成重复申请。
广州市白云区城市管理和综合执法局与陈润好其他(城建)一案行政二审判决书
审理法院:广州铁路运输中级法院
案号:(2020)粤71行终2148号
1. 案件概述
陈润好于2019年7月11日向白云执法局申请公开“贵局就查处钟落潭镇**村委会办公楼小产权房违法建设而于2016年及2017年向**村发出的所有限改通知书”。2019年7月31日白云执法局作出[2019]第10号《政府信息公开申请告知书》,称陈润好所申请的信息属于行政执法案卷信息,不予公开。陈润好后于2019年12月25日向白云执法局递交《广州市白云区城市管理和综合执法局政府信息公开申请表》,申请公开:“2017年8月23日贵局向广州市白云区钟落潭镇**村委会涉违法建设分别发出的0948331号和0948336号《责令限期改正通知书》”白云执法局于2020年1月9日作出[2019]第25号《政府信息公开申请告知书》,告知其申请内容属于行政执法案卷信息,并构成重复申请,决定不予公开。陈润好不服诉至该院。
2. 广州铁路运输中院认为
《中华人民共和国政府信息公开条例》第十六条第二款规定:“行政机关在履行行政管理职能过程中形成的讨论记录、过程稿、磋商信函、请示报告等过程性信息以及行政执法案卷信息,可以不予公开。法律、法规、规章规定上述信息应当公开的,从其规定。”本案中,被上诉人陈润好申请公开白云执法局向广州市白云区钟落潭镇**村委会发出的0948331号和0948336号《责令限期改正通知书》。一审庭审中,白云执法局确认截止庭审时,该局仍未作出上述两通知书对应的行政处理决定书或强制拆除违法建设决定书,即上述两通知书为可能对当事人权利义务产生实质影响的执法文书,并非过程性信息或行政执法案卷信息,不属于《中华人民共和国政府信息公开条例》规定的可以不予公开的范围。白云执法局以陈润好申请公开的信息属于行政执法案卷信息为由决定不予公开,适用法律错误,应予撤销。白云执法局主张陈润好就同一事项重复提出申请,白云执法局可以对其申请不予公开。对此,陈润好2019年7月申请上诉人公开的“2016及2017年向**村发出的所有限改通知书信息”中虽包含了上述两通知书,但其2019年7月申请信息公开的实质是请求政府部门为其收集、汇总、加工行政机关在履职过程中的案件卷宗信息;而本案中,陈润好已明确申请公开的政府信息文号,并非要求上诉人为其收集、汇总、加工信息,且陈润好事实上也未在前一次申请中获知本案申请信息公开的内容,故陈润好在本案中提出的政府信息公开申请不属于重复申请。综上,上诉人的上诉主张于法无据,本院不予支持。
三
案例三
是否构成重复申请,需要考虑行政机关对申请人前次提出政府信息公开申请所作答复的事实根据是否发生变化。
北京市朝阳区人民政府等与林文明信息公开二审行政判决书
审理法院:北京市高级人民法院
案号:(2020)京行终7568号
上诉人(一审被告)北京市朝阳区人民政府
上诉人(一审被告)北京市人民政府
被上诉人(一审原告)林文明
1. 案件概述
朝阳区政府于2020年2月4日作出《政府信息公开申请答复告知书》,主要内容为:您申请的“依据‘北京市城乡结合部重点村建设目标责任书(朝阳区)’,要求调取:朝阳区小红门乡重点村的建设实施方案和卫星影像图的政府信息”,经查,您于2017年3月1日,提出过相同内容的申请(登记回执具体见朝信息公开﹝2017﹞第30号-回),本机关已于2017年3月21日,依法对您进行了答复(答复书具体见朝信息公开﹝2017﹞第21号-答)。您此次提出的政府信息公开申请,本机关不予重复处理。北京市政府维持朝阳区政府作出的被诉告知书。林文明不服遂提起诉讼。
2. 北京高院认为
信息公开条例第三十六条第六项规定,行政机关已就申请人提出的政府信息公开申请作出答复、申请人重复申请公开相同政府信息的,告知申请人不予重复处理。根据上述规定,在申请人是否构成重复申请的认定上,不仅要考虑申请人前后申请公开的政府信息是否相同,行政机关是否已经作出答复,还有必要考虑行政机关对申请人前次提出政府信息公开申请所作答复的事实根据是否可能发生变化,如国家秘密是否已经解密、行政管理过程是否已经完成、信息尚未制作的原因是否已经消除、因机构职能调整是否导致信息公开义务机关发生变化等,并在查清事实的基础上,作出适当的处理并说明理由。本案中,根据审理查明的事实,林文明于2017年提出的信息公开申请与本次申请的实质内容基本一致,朝阳区政府亦作出了“信息不存在的”答复,但答复中是以“《北京市城乡结合部重点村建设目标责任书(朝阳区)》签订时,小红门乡龙爪树村一乡一策规划还未调整,因此龙爪树村建设实施方案未制作”为由告知林文明该信息不存在,据此,龙爪树村一乡一策规划一旦调整完成,该村建设实施方案未制作、不存在的原因即已消除,即林文明申请公开的“龙爪树村建设实施方案”这一政府信息,经过一段时间后存在信息形成的可能性。故林文明于2019年再次要求获取龙爪树村建设实施方案时,朝阳区政府于2017年对该信息所作答复的事实基础可能发生变化。朝阳区政府本应在查明事实的基础上,作出相应的处理并予以说明理由,但其仅以重复申请为由对该信息作出不予重复处理的被诉告知书,并未提供对本机关档案进行检索、查找的证据,认定事实不清,主要证据不足,一审判决撤销被诉告知书并责令限期重做,同时一并撤销被诉决定书,并无不当。对于林文明要求获取的“卫星影像图”,因朝阳区政府已经于2017年向林文明提供,故被诉告知书中的答复内容并无不当。
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