土地征收问题与案例8丨国有土地上房屋征收决定的合法性审查要点

Part 1

作出国有土地上房屋征收决定的行政行为，其作为一般的行政行为，该行为是否合法的判断标准，主要隐含在《行政诉讼法》的相关规定中：

根据《行政诉讼法》第七十条“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；（二）适用法律、法规错误的；（三）违反法定程序的；（四）超越职权的；（五）滥用职权的；（六）明显不当的。”之规定，可以看出，判断该行政行为是否合法，可以从认定事实的证据是否充分、适用法律法规是否准确、是否违反法定程序、是否属于超越职权或滥用职权、行为结果是否得当几个方面予以综合判断，只要其中某一方面存在违法，即可认为行政行为违法。

根据《行政诉讼法》第七十五条规定“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。”确认行政行为无效属于行政违法的严重情形。

根据《行政诉讼法》第七十二条“人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。”之规定，判断行政机关是否存在行政不作为，应明确其有哪些法定职责，行政机关是否存在应履行而没有履行的情况。如果行政机关应履行而没有履行某项义务，则属于不作为的违法情形。国有土地上房屋征收决定有可能出现应划入征收范围而未划入等情形，也有可能构成行政不作为。

Part 2

对于国有土地上房屋征收行为合法性的判断，除需要根据上述要点进行审查之外，还需要根据《条例》的相关要求加以判断：

《条例》第八条规定“为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定”，根据本条规定，合法性审查应当包括两个方面的内容：

该条采用列举式明确了符合公共利益的几种情形，即：(一)国防和外交的需要；(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。因上述六种情形以外的原因需要进行征收，其征收目的即不符合公共利益，即为征收目的违法。

该条明确应由“市、县级人民政府”作出房屋征收决定，如果征收未以市、县人民政府名义，而是以某部门或乡镇人民政府名义，或是以某政府下属企业名义征收，则属于因作出征收决定的主体超越职权而违法。

《条例》第九条规定“依照本条例第八条规定，确需征收房屋的各项建设活动，应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。保障性安居工程建设、旧城区改建，应当纳入市、县级国民经济和社会发展年度计划。制定国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，应当广泛征求社会公众意见，经过科学论证。”根据本条规定，房屋征收决定的合法性审查，还应审查是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划，以及四规划是否征求社会公众意见等。如果不符合四规划，或是规划未征求社会公众意见，都可能影响房屋征收决定作出的合法性。

《条例》第十条第二款规定“市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日。”根据本条该规定，房屋征收决定的合法性审查，需要审查补偿方案是否已经相关职能部门论证、是否已公布征求公众意见，以及征求意见的期限是否符合法定的期限等。任何一方面不符合要求，都会因程序违法而影响国有土地上房屋征收决定作出的合法性。

《条例》第十一条第二款规定“因旧城区改建需要征收房屋，多数被征收人认为征收补偿方案不符合本条例规定的，市、县级人民政府应当组织由被征收人和公众代表参加的听证会，并根据听证会情况修改方案。”根据本条规定，在多数被征收人认为征收补偿方案不符合规定时，征收主体是否召开听证会，听取被征收人和社会公众的意见并对方案进行修改完善，也成为房屋征收决定作出是否合法的判断要素。

《条例》第十二条第一款规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当按照有关规定进行社会稳定风险评估；房屋征收决定涉及被征收人数量较多的，应当经政府常务会议讨论决定。”根据本条规定，作出房屋征收决定前，是否已按照有关规定完成社会稳定风险评估等前期工作，也是评判房屋征收决定作出是否合法的要点之一。

《条例》第十二条第二款规定“作出房屋征收决定前，征收补偿费用应当足额到位、专户存储、专款专用。”根据本条该规定，如发生纠纷时，征收主体不能举证证明征收补偿费用在其作出征收决定前已经足额到位，并建立了专门的银行账户进行存储，确保款项专项用于征收补偿等，行政机关作出的房屋征收决定可能会被认定违法。

《条例》第十三条规定“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。”根据本条该规定，房屋征收决定作出后是否及时公告，以及公告内容是否包括应载明的内容，也是判断房屋征收决定作出是否合法的程序要素。

Part 3

为了加快浦口区城市建设、推动城市发展，建设“求雨山文化创意产业园核心片区”，2015年6月11日，浦口区多个部门组织召开公共利益论证会，研究确认案涉地块房屋征收目的符合公共利益后，对案涉项目进行社会稳定风险评估，并于2017年6月1日就征收补偿方案公开征求公众意见，于2017年11月24日作出案涉36号《房屋征收决定》，同日发布公告，并在征收范围内进行张贴。

被征收人张胜义等13人认为浦口区政府作出的案涉36号《房屋征收决定》不符合公共利益的需要，建设项目不符合城乡总体规划及专项规划，征收补偿方案及社会稳定风险评估等前期程序不符合相关规定，征收补偿费用未足额到位、专户专储、专款专用，向江苏省南京市中级人民法院提起诉讼。后张胜义等13人因不服江苏省南京市中级人民法院作出（2018）苏01行初217号行政判决及江苏省高级人民法院作出（2018）苏行终1943号行政判决，向最高人民法院申请再审，请求最高院依法撤销一、二审行政判决，并改判撤销浦口区政府作出的36号《房屋征收决定》。

被诉36号《房屋征收决定》的合法性。

一、关于案涉《房屋征收决定》是否符合公共利益的要求。根据原审查明认定的事实，浦口区政府作出的案涉《房屋征收决定》，目的是为了“加快浦口区城市建设、推动城市发展、塑造周边良好环境、提升居民生活品质”，建设“求雨山文化创意产业园核心片区”，有利于促进国民经济和社会发展。且浦口区政府在一审时提交的相关证据表明2015年6月11日，浦口区多个部门组织召开的求雨山文创园项目公共利益论证会形成会议纪要，认为该项目既保证国民经济和社会发展的正常土地需要，又防止不当或过度动用征地权，符合公共利益的条件。因此，案涉《房屋征收决定》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条规定的公共利益的需要。

二、关于案涉《房屋征收决定》是否符合相关规划与计划。本案中，浦口区政府提交了《南京市浦口区国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》《关于下达二〇一五年国民经济和社会发展奋斗目标的通知》以及规划部门出具的确认地块范围回函及附图、国土部门出具的土地利用总体规划图及项目范围图、发展和改革部门出具的同意案涉地块环境综合整治及建设工程可行性研究报告批复，以上证据能够证明案涉《房屋征收决定》符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条第一款规定的相关规划和计划。

三、关于案涉征收补偿方案是否按程序进行论证并予以公布，征求公众意见。本案中，浦口区相关部门已组织对征收补偿方案进行论证，并于2017年6月1日对征收补偿方案公开征求公众意见，征求意见期限为2017年6月1日至2017年6月30日。公示期内张胜义等13人未对补偿方案提出书面修改意见。据此，案涉征收补偿方案的制订、论证、公示及修改程序符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条、第十一条的规定。

四、关于作出案涉《房屋征收决定》前进行的社会稳定风险评估是否符合相关规定。《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十七条第三款的规定：“房屋征收涉及被征收人一千户以上的，房屋征收决定应当经政府常务会议讨论决定。”根据浦口区政府提供的证据，案涉项目已经进行了社会稳定风险评估，并形成了社会稳定风险评估表，确定项目风险为中风险，浦口区维护稳定工作领导小组办公室对此同意予以备案。同时，因案涉《房屋征收决定》涉及的被征收人不足一千户，作出《房屋征收决定》未经区政府常务会讨论决定，符合《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》第十七条第三款的规定。据此，浦口区政府作出案涉《房屋征收决定》前进行的社会稳定风险评估符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《南京市国有土地上房屋征收与补偿办法》的相关规定，并无不当。

五、关于征收补偿资金的问题。本案中，求雨山公司已经向征收部门浦口区拆管中心账户汇入拆迁款，结合求雨山公司对产权调换房源的调查以及江苏天元房地产土地与资产评估造价有限公司对产权调换房价格的评估，涉案征收补偿资金符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十二条第二款规定的足额到位、专户专储、专款专用的要求。

六、关于《房屋征收决定》是否依法公告。浦口区政府于2017年11月24日作出案涉《房屋征收决定》，并于当日发布公告，在征收范围内进行张贴。公告载明了征收决定的征收目的、征收范围、征收补偿实施方案、复议和诉讼的权利等事项，符合《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第一款规定。

综上所述，最高院认定一审判决驳回张胜义等13人的诉讼请求，二审判决驳回上诉，维持原判，并无不当。张胜义等13人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。

裁定驳回再审申请人张胜义等13人的再审申请。