政策解读丨《广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法 （征求意见稿）》亮点分析

出台背景

2016年广州颁布了《广州市城市更新办法》（广州市人民政府令第134号，下称“134号文”）及配套文件（穗府办〔2015〕56号，下称“56号文”）《广州市旧村庄更新实施办法》《广州市旧厂房更新实施办法》《广州市旧城镇更新实施办法》，建立了“1+3”政策体系，形成了以“三旧”改造为核心的城市更新政策。

2021年，广东省为巩固“三旧”改造改革创新成果，出台规章《广东省旧城镇旧厂房旧村庄改造管理办法》，明确“三旧”改造的定义和相关管理工作。鉴于56号文已失效，且为了更好地处理广州市城市更新、“三旧”改造政策衔接问题，保障规范、有序推进旧村庄旧厂房旧城镇更新改造工作，广州市为此拟制定《广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法》。

亮点一

《征求意见稿》可视作广州市现行“三旧”改造政策制度的集大成者，总结提炼了广州市十多年城市更新与“三旧”改造经验，落实省“三旧”管理办法及其他相关政策文件，梳理总结广州市包括原“1+3”政策、《广州市人民政府关于提升城市更新水平促进节约集约用地的实施意见》（穗府规〔2017〕6号，已失效）、《广州市人民政府办公厅关于印发广州市深入推进城市更新工作实施细则的通知》（穗府办规〔2019〕5号）等在内的城市更新与“三旧”改造政策，同时借鉴深圳、上海等地方的城市更新经验，删改原“1+3”政策中不再执行的内容、融合后期出台的政策内容，再根据广州市“三旧”改造最新情况增加相关内容。通过项目规划管理、片区策划统筹、用地管理等多方面保障我市“三旧”改造工作有序稳步推进，解决产权注销与不动产登记等历史遗留问题，维护各方主体合法权益，构建全新的广州市“三旧”改造实施管理体系。

亮点二

第九条 【历史文化遗产保护】

“三旧”改造应当统筹城乡空间布局，维护历史脉络肌理，加强历史文化遗产的保护和合理利用，传承和弘扬优秀历史文化，促进城乡建设与历史文化协调发展。

第二十一条 【容积率奖励】

在资源环境可承载并保障空间品质的前提下，对无偿提供符合规定的政府储备用地、超出规定提供公共服务设施用地或者对历史文化保护作出贡献的“三旧”改造项目，可以按照有关规定给予容积率奖励。

为坚决贯彻在城乡建设中系统保护、利用、传承好历史文化遗产重要指示精神，《征求意见稿》强调在“三旧”改造中应当加强历史文化遗产的保护和合理利用，要求在“三旧”改造单元详细规划中应当明确历史文化遗产保护的内容，通过对历史文化保护作出贡献的“三旧”改造项目给予容积率奖励的方式，促进“三旧”改造项目更好地保护历史文化。

亮点三

第十条 【绿化保护】

“三旧”改造应当加强城市绿化和树木保护工作，不破坏地形地貌，严格保护古树名木及其后续资源，结合实际需求，优化绿地布局，按照规定编制树木保护专章，最大限度避免占用绿地、迁移和砍伐树木。无法避免的,应当在树木保护专章中提出保护利用方案。

第十一条 【绿色发展】

“三旧”改造应当遵循节约用地、绿色节能、低碳环保的原则，落实海绵城市建设要求，推广使用新技术、新工艺、新材料和新设备，按照国家、省、市绿色发展的要求进行绿色建筑建设和既有建筑绿色改造，营造宜居环境。

为深入贯彻习近平生态文明思想，践行绿水青山就是金山银山的发展理念，《征求意见稿》也衔接了广州市科学绿化的最新要求，在总则中设置了绿化保护和绿色发展两个条款，明确“三旧”改造应当按照规定编制树木保护专章，最大限度避免占用绿地、迁移和砍伐树木，要求“三旧”改造项目应当落实海绵城市建设要求，按照绿色发展的要求进行绿色建筑建设和既有建筑绿色改造，推广使用经国家、省、市相关部门认定的新技术、新工艺、新材料和新设备。

亮点四

第三十一条 【土地整备】

市、区人民政府应当依据国土空间规划，综合运用“三旧”改造、土地管理、规划管理等公共政策，推动土地整备，实现土地资源空间重组、产权重构和利益共享，盘活存量低效建设用地。

涉及土地整备的“三旧”改造项目应由区政府组织编制土地整备专章内容，按程序纳入“三旧”改造单元详细规划、片区策划方案和项目实施方案，报有审批权的机构同意后实施。

第三十二条 【税收办理】

按照经批准的项目实施方案，将改造范围内多个权利人的房地产相关权益转移到单一改造主体，或者通过集体建设用地之间、集体建设用地与国有建设用地之间、国有建设用地之间的土地置换实现土地整合的，属于政府征收（收回）房产、土地并出让的行为，按相关税收政策办理。

第三十三条 【土地置换】

“三旧”改造项目涉及将省“三旧”改造地块数据库范围内的“三旧”用地与其他建设用地实施置换，或者以复垦方式与本项目范围内非建设用地实施置换的，置换后地块按照规定纳入省“三旧”改造地块数据库，适用“三旧”改造政策。原地块不再适用“三旧”改造政策。

第三十四条 【用地审批】

“三旧”改造用地审批包括：

（一）集体土地完善转用、征收审批；

（二）旧村庄集体建设用地转为国有建设用地审批；

（三）国有土地完善转用审批；

（四）“三地”及其他用地办理转用、征收审批；

（五）供地审批。

区人民政府指定部门负责按照“三旧”改造用地审批相关政策组织报批材料，经区人民政府审核同意后按程序报有批准权的机关批准。

涉及集体土地完善转用、国有土地完善转用手续的，报市人民政府审批。其他类型的“三旧”改造项目用地审批按相关规定办理。

已批准完善历史用地征收手续的用地，凭改造方案批复申办后续报建审批手续，参照本市申请使用建设用地政策的规定办理。已批准完善集体建设用地手续的用地，在改造前需按规定移交经营性用地或者抵扣经济发展留用地指标，纳入旧村庄全面改造的除外。

纳入城市更新项目年度计划的“三旧”改造项目，涉及使用新增建设用地指标的，由区人民政府按程序申报纳入年度土地利用计划。

第三十五条 【土地供应】

“三旧”用地、“三地”和其他用地，除政府收储后按照规定划拨或者公开出让的情形外，可以以协议方式出让给符合条件的改造主体。土地使用年限可以按照改造后的土地用途重新确定。纳入“三旧”改造项目进行整体利用的其他用地，改造后只能用于复建安置和公共设施建设。

区人民政府组织实施旧城镇改造项目房屋征收与补偿工作，并通过公开方式确定改造主体的，应当在达到供地条件后与改造主体签订土地出让合同，根据改造需要一次或者分期供应土地。

《征求意见稿》设置用地管理专章，从“三旧”改造土地整备、税收办理、土地置换、用地审批、土地供应等方面进行总结提升“三旧”改造用地管理经验和做法，为高质量推动广州“三旧”改造用地工作提供保障，积极推动盘活低效存量建设用地，促进土地成片连片改造，着力缓解建设用地供给不足难题。

亮点五

第二十七条 【征收土地前期工作】

“三旧”改造项目涉及土地征收的，在项目实施方案编制、审批、批后实施期间，应当按规定开展征收土地预公告、土地现状调查及结果确认、社会稳定风险评估、征地补偿安置公告、办理补偿登记、签订征地补偿安置协议等征地前期工作。

第二十九条 【同步联审】

需要编制片区策划方案的“三旧”改造项目，片区策划方案和项目实施方案可以同步编制、同步联审，同步提交市城市更新领导机构审定。

不需要编制片区策划方案的“三旧”改造项目，可以直接编制项目实施方案。

针对广州市“三旧”改造工作中当前的重点难点，广州市工程建设项目审批制度改革试点工作领导小组办公室在2023年6月14日发布了《广州市工程建设项目审批制度改革试点工作领导小组办公室关于优化城中村全面改造项目审批流程的通知》，此次《征求意见稿》也提出简化报批程序和规划衔接制度，优化“三旧”改造审批流程，建立多项目联动改造机制，针对需要编制片区策划方案的“三旧”改造项目，片区策划方案和项目实施方案可以同步编制、同步联审。提出依规开展征地前期工作，发挥政府补位作用，强化各类项目实施落地。

亮点六

第三十七条 【产权注销与登记】

已签订补偿安置协议并已依法补偿安置“三旧”改造项目，由权利人或者其协议约定、授权委托的改造主体，依法办理不动产权属注销登记手续。

补偿安置协议中对房屋拆除后原权证办理注销登记及违约责任处理方式等内容有明确约定的，按照协议约定的注销方式申请办理。

已完成复建安置的“三旧”改造项目，权利人或者其协议约定、授权委托的主体可依法办理不动产登记手续。

按照补偿安置协议取得的复建安置住宅不受商品房限购政策限制。

实务中，不动产权的注销特别是旧村改造中的产权注销手续如涉及原权利人已去世但继承人尚未确定或就继承分配尚未达成一致等问题的，可能会出现原权利人难以办理注销登记手续的情形，《征求意见稿》明确可通过补偿安置协议约定，授权改造主体在签订搬迁补偿安置协议并已依法补偿安置后统一办理产权注销登记手续；针对已完成复建安置的“三旧”改造项目，权利人或者其协议约定、授权委托的主体可依法办理不动产登记手续，并明确按照补偿安置协议取得的复建安置住宅不受商品房限购政策限制。

亮点七

第四十六条 【发挥政府补位作用】

对于市场主体主导的全面改造项目，确实难以推进的，市场主体已按规定征得原权利主体同意，可申请将项目转为由政府主导的方式推进。区人民政府可在现有工作基础上继续推进土地、房产征收（收回）工作，并对市场主体前期投入费用进行核定后予以合理补偿。

《广东省人民政府关于深化改革加快推进”三旧“改造促进高质量发展的指导意见》（粤府〔2019〕71号）第三（十）18条明确要“发挥政府补位作用”，《征求意见稿》强化政府补位，规定市场主导项目在征得原权利主体同意后，可申请转为政府主导继续推进，结合政府和市场两方面优势，提高项目推进效率，保障目前确实存在推进困难的项目落地实施，有效避免项目烂尾。

亮点八

第十二条 【公众参与和专家论证】

本市建立健全“三旧”改造公众参与机制，依法保障公众在“三旧”改造政策制定、方案编制等环节的知情权、参与权、表达权和监督权。

本市建立健全“三旧”改造专家咨询机制，根据项目实际需要，可以邀请有关专家、人大代表、政协委员和公众代表参与项目的评审、论证、咨询。

第四十二条 【安置补偿】

“三旧”改造应当先补偿、后搬迁，先行启动安置房建设，及时妥善做好搬迁安置工作。

改造主体依据补偿安置协议给予足额补偿后，原权利人应当在补偿安置协议约定或者补偿决定确定的搬迁期限内完成搬迁。

任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使搬迁。

《征求意见稿》通过建立健全“三旧”改造公众参与机制和专家咨询机制，增加人大代表、政协委员作为专家参与项目的评审、论证、咨询，拓宽公众参与机制适用范围，充分保障公众知情权、参与权、表达权和监督权，遵循先补偿、后搬迁和复建安置先行，明确任何单位和个人不得采取暴力、威胁或者违反规定中断供水、供热、供气、供电和道路通行等非法方式迫使搬迁，充分维护各方主体合法权益。

除了以上内容外，《征求意见稿》还结合《广州市人民政府办公厅关于印发广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施的通知》，在改造模式中增加了“统筹做地模式”，但并未规定具体实施细则，预计未来将另行颁布文件规定。

《征求意见稿》主要着眼于解决广州市“三旧”改造项目遇到的实际推进问题和政策衔接问题，无疑将对广州的“三旧”改造项目产生一定积极影响。由于56号文已失效，在《广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法》正式颁布施行后，预计下一步将出台旧村庄、旧厂房、旧城镇相关实施细则，作为“三旧”改造配套文件的新“1+3”文件，以保障广州“三旧”改造的稳步进行，我们继续期盼正式文稿发布，为广州市“三旧”改造工作提供优化指引。