行政协议与案例2丨行政协议可否通过行政诉讼请求撤销?

Part 1

对于应签订协议而行政机关怠于履行未予签订行政协议（如政府特许经营权项目，已经通过招投标选取了中标人，但迟迟不和中标人签订协议），笔者认为，因行政协议尚不存在，故相对人无法依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项之规定主张权利，但该情况下可根据该条款第（六）项“申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”而先申请行政机关履行法定职责，如不履行则可提起行政不作为之诉，属于人民法院受案范围。

对于协议相对人已经与政府机关签订了的行政协议，行政协议争议类型，除行政机关“不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除”行政协议这四种情形外，还包括但不限于以下情形：

笔者认为，对于已经签订的行政协议引发的纠纷，是否属于人民法院的受案范围，除依照《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项予以判断外，还可根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）进行判断。

1、符合《规定》第二条的行政协议，属于人民法院受理范围。

根据《规定》第二条之规定，公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：

2、属于《规定》第三条规定的协议，不属于人民法院受理范围。

根据《规定》第三条之规定，因行政机关订立的下列协议提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：

根据《规定》第四条第一款之规定，因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。

根据该条款的规定可以看出，《规定》已不局限于《中华人民共和国行政诉讼法》针对行政机关“不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除”行政协议的行为而受理，而是从立法本意对行政协议受理的范围进行了解释，扩大到凡是与行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，均可通过行政诉讼的司法途径予以救济，特别是“等”字，更是体现了受案范围的扩大。

1、行政协议的协议相对人，有权提起关于行政协议的行政诉讼。

作为行政相对人，其可直接依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条第一款第（十一）项作了相应规定，即“认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”之规定，提起关于行政协议的行政诉讼。

2、行政协议的协议相对人之外，对于特殊的利害关系人，有权提起关于行政协议的行政诉讼。

根据《规定》第五条之规定，下列与行政协议有利害关系的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：

基于以上理由，除《规定》第三条之规定协议不可通过行政诉讼救济外，其他因行政协议的订立、履行、变更、终止等产生的各类行政协议纠纷均属于人民法院行政诉讼受案范围。因此，请求撤销行政协议，应属于人民法院受案范围。

Part 2

2016年7月12日，蒋某某不服其与重庆高新技术产业开发区征地服务中心签订的《征地拆迁补偿安置协议》，以重庆高新区管委会为被告向重庆市第五中级人民法院提起诉讼，请求撤销征地服务中心于2015年12月25日与其签订的《征地拆迁补偿安置协议》。

经重庆市第五中级人民法院一审，重庆市高级人民法院二审认为，行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议提起的行政诉讼。蒋某某起诉请求撤销《征地拆迁补偿安置协议》，其起诉状中所诉理由均系对签订协议时主体、程序以及协议约定和适用法律所提出的异议，不属于行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除协议内容的范畴，以蒋某某的起诉不属于人民法院行政诉讼受案范围为由裁定驳回蒋某某的起诉。

蒋某某不服，向最高人民法院申请再审。最高人民法院经审理后认为，通过对行政诉讼法、合同法及相关司法解释有关规定的梳理，行政协议争议类型，除行政诉讼法第十二条第一款第十一项列举的四种情形外，还包括协议订立时的缔约过失，协议成立与否，协议有效无效，撤销、终止行政协议，请求继续履行行政协议，采取相应的补救措施，请求行政赔偿和行政补偿责任，以及行政机关监督、指挥、解释等行为产生的行政争议。将行政协议案件的行政诉讼受案范围仅理解为行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的四种情形，既不符合现行法律及司法解释的规定，亦在理论上难于自圆其说且在实践中容易造成不必要的混乱。故裁定撤销一、二审裁定，指令一审法院继续审理本案。