行政协议与案例4丨行政协议纠纷起诉期限如何计算?

对于行政协议纠纷，原告提起的诉讼，根据请求的内容，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《规定》）第九条以列举的方式列举了以下几类请求：

（一）请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为，或者确认该行政行为违法；

（二）请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；

（三）请求判决确认行政协议的效力；

（四）请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；

（五）请求判决撤销、解除行政协议；

（六）请求判决行政机关赔偿或者补偿；

（七）其他有关行政协议的订立、履行、变更、终止等诉讼请求。

针对原告提起行政协议纠纷诉讼时以上不同的诉讼请求，在适用行政诉讼法还是适用民事诉讼法的问题，不同的情形适用的法律不同：

根据《规定》第二十五条内容中分号前“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定”之规定，“对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼”所对应的诉讼请求应当是《规定》第九条中的“（一）……确认该行政行为违法”、“（二）请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务”、“（七）其他有关行政协议的……履行……诉讼请求”。对于前述诉讼请求，依《规定》应当参照民事法律规定确定诉讼时效。

根据《规定》第二十五条内容中分号后“对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”之规定，“对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼”所对应的诉讼请求应当是《规定》第九条中的“（一）请求判决撤销行政机关变更、解除行政协议的行政行为”。对该诉讼请求，依《规定》应当依照行政诉讼法及其司法解释确定。

该情形的诉讼请求，包括“请求确认行政协议有效（含部分条款有效）”及“请求确认行政协议无效（含部分条款无效）”两种情形：

1、对于“请求确认行政协议有效”的情形，其以行政机关不认可其效力为前提，因此潜在背景或事实基础是行政机关不确认其效力而“不依法履行、未按照约定履行”，否则确认行政协议有效的必要性或诉讼利益不存在，因此笔者认为应适用《规定》第二十五条内容中分号前“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定”。

2、对于“请求确认行政协议无效”的情形，虽对确认民事协议无效的诉讼时效问题学界及司法机关意见较为统一，但对“确认行政协议无效”，学界争议很大，司法机关也很不统一。学界中“追求法的安定性”一派认为应受起诉期限所约束，而“保障确认无效诉讼的独立价值”一派则立场相反，认为不应受起诉期限所约束；而司法实务中，也存在不同做法，如2018年7月23日最高人民法院第一巡回法庭在《关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》中明确“《行诉法解释》没有明确规定请求确认行政行为无效不受起诉期限的限制，根据第162条和第94条第2款规定也不能得出请求确认行政行为无效不受起诉期限限制的结论。”而2018年9月10日最高人民法院对十三届全国人大一次会议第2452号建议的答复中明确“关于确认无效诉讼的起诉期限问题。对行政行为提起确认无效之诉是否要受到起诉期限的限制，在行政诉讼法修订后的法律规定及司法解释中均没有明确规定。我们倾向于认为提起确认行政行为无效之诉不受起诉期限的限制，行政相对人可以在任何时候请求有权国家机关确认该行为无效。这也与最高人民法院出台的司法解释的观点立场一致。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百六十二条的规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提出诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。行政行为无效属于实体法规则，按照实体从旧原则，该无效规定不具有溯及力，只有行政诉讼法修法颁布施行后发生的行政行为，才适用无效的规定。因此，行政相对人提起确认无效诉讼只能针对2015年5月1日之后作出的行政行为提出。上述司法解释第九十四条第二款还规定，公民、法人或者其他组织起诉请求确认行政行为无效，人民法院审查认为行政行为不属于无效情形，经释明，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，裁定驳回起诉；原告拒绝变更诉讼请求的，判决驳回其诉讼请求。法院审理行政案件遵循先程序后实体原则。先审查起诉是否符合法定条件，再进行合法性审查。在法院裁判之前，行政行为的效力实际上是待定的。行政相对人针对一个行政行为提起确认无效之诉，人民法院应当以确认无效之诉不受起诉期限限制为前提，直接进入实体审理，如果出现最终认定行政行为并非无效的情况，不再以超过起诉期限为由裁定驳回当事人的起诉，而应当判决驳回当事人的诉讼请求。无效行政行为的根本特征是自始无效，这就决定了在任何情况下，一个自始无效的行政行为都不可能通过期限被耽误，而获得一种'确定力'。相对人请求法院确认行政行为无效，也须在起诉期限内向法院提出，这实际上是混淆了'重大且明显违法'的无效行为与一般违法行为。”

提出订立行政协议请求的基础是行政机关应当与之订立行政协议而没有订立，如集体土地征收等在协商一致的情况下需要对依法订立补偿协议，这属于行政机关的法定义务，如未依法订立相关行政协议，则依最高人民法院在其作出的（2020）最高法行再492号指导案例中认为“只要行政机关存在依职权应履行的法定职责，行政机关即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。特别是在行政相对人已向行政机关提出履行申请，行政机关更应及时有效履行。此外，行政机关对其依职权应履行的法定职责，亦不因行政相对人的履行申请而转变为依申请应履行的法定职责，即此种情形并不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条所规定的起诉期限”。

对该请求，与行政协议有关的法律法规及司法解释对诉讼时效或起诉期限均未作规定，基于原告提出撤销、解除请求，该请求与行政机关作出的变更、解除性质存在本质不同（即行政机关的行为属于行政行为，而原告的请求不属于行政行为），同时在没有法定的情况下从有利于相对人原则考虑，诉讼时效参照民事法律规范确定更为妥当。最高法发布10个行政协议解释参考案例之三——成都亿嘉利科技有限公司、乐山沙湾亿嘉利科技有限公司诉四川省乐山市沙湾区人民政府解除投资协议并赔偿经济损失案即认为该情形下应参照民事法律规范确定诉讼时效。

这里包括请求赔偿和请求补偿两个方面，其中赔偿以行政机关存在违约或违法为前提；而补偿则以损失填补为原则而并不以行政机关违法违约为前提，在法定情形下，即使行政机关的行政行为违法，也应予以补偿。对于该诉讼请求下，起诉期限或诉讼时效的计算，需要具体分析：

1、对于请求赔偿方面，存在两种情况：一种是依行政协议的约定而产生原告对行政机关的赔偿请求权，另一种是因行政机关行为违法而产生的赔偿请求权。前者更具协议性，其赔偿请求权的行使，故应依《规定》第二十五条内容中分号前“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定”之规定执行。而后者则因行政机关行为违法而导致，故对于行政行为违法而产生的赔偿，则属于《中华人民共和国国家赔偿法（2012修正）》第二章内所规定的“行政赔偿”，其诉讼时效，依《中华人民共和国国家赔偿法（2012修正）》第三十九条规定为“ 赔偿请求人请求国家赔偿的时效为两年，自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日起计算，但被羁押等限制人身自由期间不计算在内。在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。赔偿请求人在赔偿请求时效的最后六个月内，因不可抗力或者其他障碍不能行使请求权的，时效中止。从中止时效的原因消除之日起，赔偿请求时效期间继续计算。”

对于请求补偿方面，也包括两种情况，一种在解决行政协议争议时一并提出补偿，另一种是单独提出行政补偿。在解决行政协议争议时一并提出补偿的，其诉讼时效和起诉期限主要仅审查行政协议争议是否超过起诉期限或诉讼时效即可，对于一并提出的补偿，没有单独审查的必要。对于单独提出的行政补偿，“政府特许经营协议”、“土地、房屋等征收征用补偿协议”、“矿业权等国有自然资源使用权出让协议”都有相关的约定或法定的补偿，对于此类补偿，如果是对行政机关作出补偿决定不服，则是对行政机关已作出的行政行为提起诉讼，则应适用行政复议法、行政诉讼法有关时效、期限的规定。如果行政机关未作出补偿决定，因补偿属于行政机关法定义务，则依最高人民法院在其作出的（2020）最高法行再492号指导案例“只要行政机关存在依职权应履行的法定职责，行政机关即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。特别是在行政相对人已向行政机关提出履行申请，行政机关更应及时有效履行。此外，行政机关对其依职权应履行的法定职责，亦不因行政相对人的履行申请而转变为依申请应履行的法定职责，即此种情形并不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条所规定的起诉期限”的观点执行。

成都亿嘉利科技有限公司（以下简称成都亿嘉利公司）、乐山沙湾亿嘉利科技有限公司（以下简称乐山亿嘉利公司）向四川省乐山市中级人民法院诉称，2011年4月1日，成都亿嘉利公司与四川省乐山市沙湾区人民政府（以下简称沙湾区政府）签署《投资协议》，约定成都亿嘉利公司租赁约800亩土地，投资5000万元建设以鳗鱼养殖为主并与新农村建设相结合的现代观光农业项目，沙湾区政府负责提供“一站式服务”、为加快项目建设进度和协调相关部门的手续尽快落实。2011年9月13日，设立乐山亿嘉利公司，为项目公司。成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司认为沙湾区政府一直怠于协调其项目行政手续办理事宜，隐瞒土地性质真相，无法办理相关手续，未按照约定履行《投资协议》，直接造成二公司重大损失。为此，诉请解除成都亿嘉利公司与沙湾区政府于2011年8月29日签署的《投资协议》，判令沙湾区政府赔偿二公司经济损失400万元。

经四川省乐山市中级人民法院一审，四川省高级人民法院二审认为，对于行政诉讼法修改施行之前形成的行政协议，根据当时的法律规定和人民法院处理此类纠纷的通常做法，一般不纳入行政诉讼受案范围，主要通过当事人提起民事诉讼方式寻求司法救济，故依法裁定不予立案。成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司不服，向最高人民法院申请再审。

最高人民法院经审查认为，案涉《投资协议》符合行政协议本质特征，对形成于2015年5月1日之前的案涉《投资协议》产生的纠纷，当时的法律、行政法规、司法解释或者我国缔结或参加的国际条约没有规定其他争议解决途径的，作为协议一方的公民、法人或者其他组织提起行政诉讼，人民法院可以依法受理。行政协议作为一种行政手段，既有行政性又有协议性，应具体根据争议及诉讼的性质来确定相关的规则适用，在与行政法律规范不相冲突的情况下可以参照适用民事法律规范，故诉讼时效制度可以适用于公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起的行政诉讼案件。本案系因成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司对沙湾区政府未履行案涉《投资协议》而提起的请求解除协议的行政诉讼，应当参照适用民事法律规范关于诉讼时效的规定，不再适用起诉期限的规定。结合本案案情，成都亿嘉利公司、乐山亿嘉利公司于2016年8月31日提起本案诉讼，并未超过诉讼时效。故撤销一、二审裁定，指令一审法院受理本案。