行政协议与案例12 丨“禁止不当联结”原则在行政协议中的运用

“不当联结”的表现形式非常之多，多发于行政许可及行政协议中，但也存在其他的行政行为之中，比如：

1、某车管所工作条例规定，机动车若有道路交通安全违法行为未处理完毕，则无法通过该车管所系统打印机动车检验合格标志。这就存在对机动车的检验管理不当联结到对驾驶人驾驶行为的管理上。

2、如某户籍管理机关，在为小孩办理户口登记时，要其父母缴纳完毕所要征收的社会抚养费才能办理。这就存在户籍管理不当联结到抚养费征收的管理上。

3、如某地招商引进社会资本共同开发某地块时，政府要求由社会资本方负责承担土地征收事务及补偿费用。这就存在项目开发管理与征收土地的不当联结。

4、如在国有土地使用权出让合同中，所约定的有偿收回或无偿收回土地条件、开发动工要求与《闲置土地处置办法》不一致的内容。这就存在开发动工与收回土地的不当联结。

5、如在EPC、BOT、PPP、TOT项目等特许经营权协议中，不顾《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三十八条等规定，约定“特许经营协议一方严重违约”等情形下解除协议可不予协议相对人补偿。这就存在违反规定对违约行为与补偿行为进行了不当联结。

6、如某行政机关为了禁止农民焚烧秸秆，就规定凡是焚烧秸秆的农户就取消其当年的种粮补贴。这就存在环境监管与政府补贴的不当联结。

7、如某政府为了关闭某娱乐场所，对该娱乐场所实施了建筑物拆除行为。这就存在对生产经营管理与对建筑物采取行政强制的不当联结。

8、如某不动产登记部门,对于被查封的不动产,一律不予注销或撤销。这就存在将不动产撤销登记、注销登记不当联结到限制转移登记。

不当联结的表现形式非常多，可以说是五花八门，因篇幅所限，笔者仅例举前述情形。

是否属于“不当联结”，关键是要看行政机关的行为手段是否正当，笔者认为判断标准主要有以下几个方面：

1、是否符合正当的行政目的。德国行政程序法中规定“行政程序的进行应力求简单和符合目的”。如生产经营管理中关闭经营场所，就不应当实施对经营场所建筑物的拆除，只有在认定违法建筑的情况下，才能实施拆除。

2、是否符合法律法规规章的规定。如部门规章《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第三十八条规定，即使是协议相对方严重违约的情况下解除特许经营权协议，协议相对方仍有权获得补偿，那么行政协议的内容中，就不能约定协议相对方违约则无权获得补偿。即解除本应与补偿相联结，而协议却联结到不补偿，存在不当。

3、是否符合狭义比例原则。在比例原则中，往往会出现以公益目的为由，解除或变更相关协议或取消原许可等，这本是符合比例原则，但在适用比例原则时，也应当维护公民的合法利益，保持对合法权益主体的最小损害，如行政许可法第八条规定的变更或撤回行政许可时，如不给予行政相对人补偿，看似符合比例原则，实质是违反了狭义的比例原则，存在不当。

4、是否附加了不合理条件。如政府要求由社会资本方负责承担土地征收事务及补偿费用，就属于附加不合理条件，社会资本没有职权和义务承担征收土地的费用，社会资本在项目开发中获得国有土地使用权只有交纳土地出让金的义务。

人民法院在通过审查案件中行政机关的行为手段与行政目的是否存在不当联结后，如认为违反了“禁止不当联结”原则的情况，根据原告诉请的不同或案件的不同情况，可能的裁判结果大体为以下情况：

1、判决撤销。包括撤销原行政机关作出的行政行为，如在行政协议中，则可能撤销该行政协议或撤销该行政协议中的某个或某些条款内容。

2、判决履行。如行政协议中约定不予补偿、政府无须履行等属于违反“禁止不当联结”原则，则可能判决应予补偿、应予履行。

3、判决确认违法。如判决撤销已无实质意义，或是判决履行不存在客观基础等情形下，则由法院判决确认行为违法。如涉及赔偿，则如一并提起了赔偿请求的一并处理，未一并提起赔偿的，可以另行主张赔偿。

2007年，福建省卡朱米时装有限公司（以下简称卡某某时装公司）取得涉案土地的国有土地使用权。2011年2月16日，福建省莆田市人民政府对莆田市城区工业企业搬迁工作制定了具体搬迁补偿细则。2015年3月8日，福建省莆田市荔城区人民政府（以下简称荔城区政府）委托福建光明资产评估房地产估价有限责任公司对卡某某时装公司企业资产搬迁补偿价值进行评估。2017年1月22日，莆田市磐龙山庄项目指挥部受荔城区政府委托与卡某某时装公司订立《企业征迁补偿安置协议书》（以下简称补偿协议），该补偿协议对合同主体，土地使用权、地上建筑物、构筑物和实物资产情况，补偿方式，补偿项目及补偿金额，过渡方式，征迁补偿款支付方式及交房期限，违约责任等进行了约定。2017年5月15日，卡某某时装公司以补偿协议显失公平为由提起行政诉讼，请求撤销补偿协议。

福建省宁德市中级人民法院一审认为，补偿协议第六条约定，将搬迁补贴额预留12，104，576元作为履约保证金，卡某某时装公司需开展兼并重组且兼并重组投资额需大于征迁补偿额36，182，713元，并经荔城区政府审核后，才可以取得履约保证金。如果卡某某时装公司投资额小于征迁补偿额，将取消卡某某时装公司履约保证金。该条款对被征收人获得搬迁费用人为附加了不平等条件，明显违反法律强制性规定，补偿明显不合理，行政协议显失公平。遂判决撤销卡某某时装公司与荔城区政府订立的补偿协议。荔城区政府不服，提出上诉。

福建省高级人民法院二审认为，就补偿协议内容来看，卡某某时装公司要获得协议约定的全部搬迁补贴额，必须满足以下条件：一是完成企业兼并重组；二是兼并重组投资额必须大于征迁补偿额。而实践中，实现企业的兼并重组需要有合适的被兼并对象且兼并双方需能达成合意。因此，卡某某时装公司要实现上述条款的首要条件就必须依赖第三方的参与及其意思表示，而非卡某某时装公司依其独立意志可以成就，这样的条件设定对于卡某某时装公司权利的实现显然困难。条件中关于“投资额必须大于征迁补偿额”“如果投资额小于征迁补偿额将取消履约保证金”等设定没有考虑到卡某某时装公司投资的实际状况以及实践中投资额到位的各种可能性，没有对投资额到位作出合理的安排，简单规定投资额一旦小于约定就取消履约保证金，对于卡某某时装公司而言显然过于苛刻。从补偿协议履约保证金设定的金额来看，补偿协议中约定的搬迁补贴额为27，173，083元，而约定的履约保证金为12，104，576元，约占搬迁补贴额的45%，如此巨额的履约保证金对于卡某某时装公司也是极为不公平的。因此，补偿协议为卡某某时装公司获得合法合理的搬迁补贴额附加了不平等的条件，违反了合同所应遵循的公平、平等的基本原则。一审判决据此认定补偿协议存在不公平的情形，依法撤销补偿协议，于法有据。荔城区政府可在与卡某某时装公司充分协商的基础上，遵循公平原则重新就补偿安置达成协议。二审遂判决驳回上诉，维持一审判决。

如何在契约自由与公法监管之间找到最佳的平衡点，是行政协议案件审理的难点。行政机关在行政协议的订立过程中，应秉持公平公正、“禁止不当联结”等原则，合理利用自身的资源优势，与相对人展开平等协商，达到既实现公共治理，又有效保护和实现相对人合法权益的目的。本案中，获得拆迁补偿属于被征收人的法定权利，其与被征收人是否完成投资额等义务之间没有合理关联。涉案行政协议的订立，虽在形式上符合平等协商的要求，但因行政机关利用其强势地位为协议相对人设定明显不对等的条件或者义务，实质上并不具有合意基础，违反了“禁止不当联结”原则。因此，针对协议相对人提出行政协议存在显失公平情形之主张，人民法院除可以参照适用民事法律规范的相关规定对是否属于合意进行审查外，还应当适用行政行为的合法性标准对是否存在“不当联结”进行判断。经审查认定存在显失公平或者不当联结情形的，人民法院应当依法支持协议相对人主张撤销行政协议的诉讼请求。