广悦政策解读丨广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法配套文件政策解读（上）

2024年5月15日，《广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法》（市政府令第208号，以下简称《“三旧”改造实施办法》）开始施行。因此前旧村庄、旧厂房、旧城镇更新实施办法等配套文件陆续过期失效，为处理好广州市“三旧”改造政策衔接问题，保障规范有序推进旧村庄旧厂房旧城镇改造工作，广州市同步研究制定《“三旧”改造实施办法》相关配套文件，持续完善广州市“三旧”改造政策体系，积极推动项目实施落地。

2025年1月6日，广州市人民政府办公厅《关于印发广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法配套文件的通知》（穗府办规〔2024〕21号）正式公布《“三旧”改造实施办法》的配套文件《广州市旧村庄改造实施细则》《广州市旧厂房改造实施细则》和《广州市旧城镇改造实施细则》（以下简称《“三旧”改造实施细则》），根据广州市“三旧”改造最新情况增加相关内容，面向项目实施，用以有序推进实施现有旧村庄、旧厂房、旧城镇改造项目，构建全新的广州市“三旧”改造实施管理体系。

《“三旧”改造实施办法》及配套文件《“三旧”改造实施细则》主要面向广州市“三旧”改造既有项目（即在《“三旧”改造实施办法》实施（2024年5月15日）前已批复方案或者已引入合作企业的，以及其他经市人民政府确定的“三旧”改造项目），规范改造工作规则，为有序推进“三旧”改造工作、实现老城市新活力提供法治保障。广悦律师事务所作为《“三旧”改造实施办法》及配套文件制定的专项法律顾问，协助组织并参与市、区相关职能部门征求意见座谈会、专家论证会、司法机关座谈会等会议，分析相关单位和个人提出的意见，提出法律意见和建议，并对文稿进行修改、完善，助力《“三旧”改造实施办法》及配套文件的最终颁布实施。本文将对《“三旧”改造实施细则》的条文进行解读，并分析该政策将会对广州市“三旧”改造项目产生的影响。

《广州市旧村庄改造实施细则》（以下简称《旧村庄实施细则》）共6章40条，包括总则、改造策划、项目实施方案、改造实施、用地处理、附则，主要明确旧村庄改造类型、改造模式、计划管理、片区策划方案和项目实施方案编制审批、改造实施、用地处理等。

旧村庄改造需要大量的财力投入，资金投入量大、回报周期长，因此《旧村庄实施细则》鼓励旧村庄多渠道筹集改造资金。各类资金的来源渠道、使用范围、资金成本、回报要求、回收周期等各不相同，利用好不同类别的资金可以起到互补作用。相比较《“三旧”改造实施办法》，《旧村庄实施细则》增加农村集体经济组织、村民自筹的改造资金作为资金来源，鼓励农村集体经济组织、村民自筹资金投入旧村庄改造中，充分调动改造主体资本积极性，实现投入共担、利益共享。

值得注意的是，《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（国办发〔2023〕25号）规定中央补助符合条件的城中村改造项目，将其纳入地方政府专项债券支持范围，设立改造专项借款，但是未纳入城中村改造项目的旧村庄改造项目目前并不能申请城中村改造专项借款。

另外，根据《关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》(财预〔2020〕94号)的规定，专项债券必须用于有一定收益的公益性项目，融资规模与项目收益相平衡，积极支持“两新一重”、公共卫生设施建设中符合条件的项目。旧村庄改造项目复建安置房以及相关市政配套设施的建设旨在对旧村庄区域实施改造，并补齐配套公共设施、道路、停车场、绿化、市政生活管网等设施，改造提升医疗卫生、基础教育设施，项目实施后将大大改善片区城中村居民的生活环境。因此，旧村庄项目中复建安置房以及相关市政配套设施的部分建设工程如满足有一定收益的公益性项目和融资规模与项目收益相平衡，且符合地方政府专项债券申报条件的，可尝试申请地方政府专项债券资金支持。

旧村庄改造沿用项目储备与计划相结合的管理模式，《旧村庄实施细则》规定旧村庄改造项目纳入项目储备库后，方可按照有关规定推进基础数据调查与核查、引入合作企业、片区策划方案编制与审核、项目实施方案编制与审核等前期工作；符合条件的，可以按程序纳入项目年度计划，明确项目纳入储备库是片策和实施方案审批的前提条件，以合理调节旧村庄改造项目开发节奏、实现项目有序管理。

为了统筹旧村庄改造与周边区域发展的关系，解决旧村庄发展过程中的各类历史遗留问题，《旧村庄实施细则》规定旧村庄改造范围由区人民政府会同市住房城乡建设行政主管部门确定。

同时确定改造范围的原则具体分为三项：一是明确旧村庄改造的基本范围，鉴于国营农（林）场、农工商公司涉及的土地虽然已经转为国有，但是仍然参照农村集体经济组织管理模式，目前也启动了国营农（林）场、农工商公司涉及的旧村庄改造项目。结合实践需求，《旧村庄实施细则》明确国营农（林）场、农工商公司等参照农村集体经济组织管理模式的，其用地可以参照本细则纳入旧村庄改造范围；二是明确旧村庄改造可以整合周边低效用地、连片整体改造的范围；三是对有留用地指标欠账的历史遗留问题衔接操作措施。单个自然村（经济社）可以单独申请改造、确定旧村庄改造范围。国营农（林）场、农工商公司等参照农村集体经济组织管理模式的，其用地可以参照本条纳入旧村庄改造范围。

旧村庄改造为筹集改造资金，大多涉及融资地块出让。为合理确定融资建设量、满足融资需求，科学确定融资楼面地价是关键所在。此前《广州市旧村庄更新实施办法》规定参照半年内土地公开出让成交价格和周边区域新建商品房交易价格综合确定融资楼面地价。由于土地房屋市场价格变动较快，《旧村庄实施细则》规定融资楼面地价应当为提交城市更新领导机构审议前12个月内的市场评估价。

同时为规范融资楼面地价评估行为，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国资产评估法》《国土资源部办公厅关于印发<国有建设用地使用权出让地价评估技术规范>的通知》（国土资厅发〔2018〕4号）、《自然资源部办公厅关于土地估价机构备案工作的通知》（自然资办发〔2022〕42号）等有关规定，结合广州市“三旧”改造操作实际，明确需委托五家以上（含五家）评估机构开展融资楼面地价评估，并会同区规划和自然资源主管部门进行评审。

《旧村庄实施细则》规定搬迁补偿安置协议在项目实施方案批复规定时限内仍未达到80％以上权属人签约比例的，项目实施方案应当报有权限的机关重新审定和批复。通过项目实施方案的期限管理建立健全旧村庄改造项目退出机制，目的是督促已批项目改造主体按时推进项目改造，确保按已批复实施方案如期开发，避免造成土地闲置，也防止个别改造主体利用融资土地价格等因素变化，利用时间差获取暴利。

同时，由于旧村庄改造项目情况复杂、耗时长，为保证仍在继续推进的改造项目在一定时限内按原批复实施，《旧村庄实施细则》也规定了延期制度，明确因政策调整、规划调整、重大公共事件等不可抗力原因造成前款所述情况的，改造主体可以在规定时限届满前向原审批机构申请延期，每次申请延长期限不超过3年。

《广州市旧村庄改造实施细则》《广州市旧厂房改造实施细则》《广州市旧城镇改造实施细则》作为《广州市旧村庄旧厂房旧城镇改造实施办法》的配套文件，完善了广州市“三旧”改造“1+3”政策体系，更好地处理广州市城中村改造、“三旧”改造政策衔接问题，保障规范、有序推进旧村庄旧厂房旧城镇改造工作。广悦将结合以往广州市城市更新项目法律服务经验，深入分析“三旧”改造和城中村改造相关政策文件，助力广州市城市更新项目稳步推进，力争为广州市城市更新贡献广悦智慧！

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