在《广州市城中村改造条例》实施背景下，“依法征收、净地出让”模式已成为城中村改造的主流路径。而在集体土地住宅房屋征收补偿工作中，“一户一宅”作为宅基地管理的核心准则，直接影响被拆迁人补偿权益的认定标准。本文将结合国家及广东省、广州市的政策演进，从历史沿革、地方具体规定及落实情况三方面，对“一户一宅”制度进行浅析探讨，以期为城中村改造实务提供参考指引。
一、“一户一宅”制度的起源
改革开放后，随着农村经济发展、建房需求激增，乱占耕地、多占宅基地等问题凸显，国家通过法律法规、中央文件及地方实施办法等，逐步推行“一户一宅”制度。
其中，国家在1982年2月13日施行的《村镇建房用地管理条例》中，规定“社员建房用地，由省级人民政府根据山区、丘陵、平原、牧区、城郊、集镇等不同情况，分别规定用地限额”，首次提出宅基地“限额”要求，规定社员建房用地按地形分类控制面积。其后，在1997年4月15日发布施行的《中共中央 国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》（中发〔1997〕11号）中，第一次以中央文件形式提出“一户一宅”要求，明确“农村居民每户只能有一处不超过标准的宅基地”。而1999年1月1日施行的《中华人民共和国土地管理法》（1998修订），则完成了“一户一宅”规则的法律定型，明确规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。
至此，“一户一宅”规则从政策要求上升为法律强制性规定，也为其后由各地结合地方实际制定“一户一宅”具体认定标准提供了上位法依据。
二、广东省及广州市关于“一户一宅”的规定
结合《中华人民共和国土地管理法》等相关规定，广东省与广州市均立足本地实际，出台了一系列配套政策文件，细化“一户一宅”的认定标准、分户条件、面积限制及特殊情形处理，为“一户一宅”认定工作提供了实操依据。
其中，广东省先后出台《广东省土地管理实施办法》《广东省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》《广东省土地管理条例》等文件，规定平原地区和城市郊区每户宅基地面积不超过80平方米，丘陵地区每户不超过120平方米，山区每户不超过150平方米。
可能因《中华人民共和国土地管理法》仅授权省、自治区、直辖市制定关于宅基地面积的规范标准，前述文件也仅聚焦于“一户一宅”规则中“一宅”的认定标准事宜，对宅基地面积实行“按地形分类限额”，未进一步明确“一户”或分户认定标准。
就此空缺，广州市于2017年8月15日实施的《广州市人民政府办公厅关于印发广州市乡村建设规划许可证实施办法的通知》（穗府办规〔2017〕11号）明确“一户一宅”规则中的分户认定标准为：“（一）夫妻与未达到法定婚龄子女同住的为一户；（二）有兄弟姐妹的，其中一人应与其父母为一户，其余兄弟姐妹达到法定婚龄或结婚后可申请分户；（三）是独生子女的，结婚后可以继续与父母为一户，也可单独立户；（四）离异后无房一方再婚且配偶无房的可为一户”。前述分户认定标准自此延续适用至今。
三、对广州市城中村改造中“一户一宅”认定的法律适用与实务思考
如开篇所述，《广州市城中村改造条例》施行后，“依法征收、净地出让”的方式已然成为广州市城中村改造的主要途径。而《广州市农民集体所有土地征收补偿办法》（穗府办规〔2023〕3号）第四十四条明确，拥有合法产权的农村村民住宅，需满足“一户一宅”的要求，方可按每户280平方米的标准予以复建安置或产权调换。如《广州市海珠区住房和建设局关于印发广州市新中轴海珠片区土地及房屋征收补偿方案的通知》（海建局〔2025〕104号）规定，村民合法产权住宅在符合“一户一宅”前提下，按照建筑面积280平方米确定复建安置面积。由此可见，“一户一宅”分户认定标准的适用，将可能直接影响被拆迁人的补偿权益，在城中村改造实务中亟待厘清。
而从制度发展来看，在过去很长一段时间内，由于缺乏对宅基地管理中“一户”概念的具体规定，导致实践中宅基地分户与公安户籍分户长期混同，广州市亦未能例外。直至2020年7月22日《广州市人民政府办公厅关于加强农村住宅建设管理的实施意见》（穗府办规〔2020〕18号，下称“穗府办规〔2020〕18号文”）印发施行，才明确厘清户籍管理“户”与宅基地管理“户”的非同一属性，取消以户籍分户登记作为宅基地分配的前置条件。但反观当前广州市城中村改造实务，部分项目却直接适用施行在后的规则标准，作为建成在前的存量宅基地房屋是否符合“一户一宅”规定的评价标准。如个别城中村改造项目将2020年才公布实施的穗府办规〔2020〕18号文规定的分户认定标准，直接适用于此前已形成的存量宅基地房屋，突破了法不溯及既往的基本原则，可能损害被拆迁人的合法权益与合理信赖利益。
笔者认为，对于存量宅基地房屋“一户一宅”的认定，是对历史形成的权利状况的确认与处理，理应适用行为发生当时的法律规则进行认定更为合适，施行在后的法律规则应着重适用于规范新增宅基地房屋的审批认定工作，把新规则扩展适用于存量宅基地房屋的合法性认定，属于法律适用范围的不当扩大，也缺少上位法和文件自身的授权，容易损害村民的“合理信赖利益”。
从省级政策导向来看，2025年12月31日印发的《广东省自然资源厅 广东省农业农村厅关于妥善处理农村不动产登记历史遗留问题的若干意见》（粤自然资规字〔2025〕5号）及配套政策解读，已为存量宅基地房屋“一户一宅”认定划定了明确的原则与标准。该文件针对2020年3月23日前竣工建成的存量宅基地房屋，明确在无专门法律法规对“一户”作出具体规定的情形下，原则上以“成年”作为分户的认定条件，即每名年满18周岁的成年子女原则上可单独视为宅基地确权登记条件中的一“户”。
结合上述法律原则与政策导向，笔者认为，广州市城中村改造中存量宅基地房屋的“一户一宅”认定，亟需摒弃“一刀切”的政策适用模式，尊重历史、实事求是，坚持“一村一策”，结合项目改造范围内宅基地房屋的建设历史、权属状况、资源分布等实际情况，据实制定项目存量宅基地房屋“一户一宅”专属认定标准，以保障被拆迁人的补偿权益，激发村民参与城中村改造的积极性与主动性，推动城中村改造工作依法、有序、和谐推进。
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作者丨李鑑辉、梁婉玲
编辑丨余皑琳
审核丨黎丽娜
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