广悦专业研究丨广州市前置审批用地处置制度历史渊源与要点解析

我国法律法规暂未对前置审批用地作出明确定义。参考目前有关前置审批用地相关规范性文件，前置审批用地一般是指在我国土地管理制度下，已取得政府相关部门核发的早期用地批准文件，但因历史原因或政策调整至今未完成有偿使用手续，需经过特定程序重新处置完善土地出让手续后方可进入市场流通的国有建设用地。

这类土地通常具有以下特征：其一，其使用权来源多为早期已取得政府部分审批文件拟协议出让，且在当时的法律框架下已完成部分或全部征地手续；其二，由于后续城市规划调整、政策变化或原用地单位自身原因，土地未能按原定计划协议出让，从而形成权属不清、利用效率低下状态；其三，这类土地在重新进入市场前，必须解决历史遗留问题并通过公开招拍挂等方式进行处置。

前置审批用地的形成并非由单一因素所致，而是我国土地管理制度由粗放走向精细、经营性用地供地方式从以协议出让为主转变为必须公开出让的过程中，多重历史与政策因素相互交织产生的结果。前置审批用地的成因主要有

建国以来，我国征地审批权经历了多次重大调整，这些变化对前置审批用地的形成产生了深远影响。

根据《国家建设征用土地办法（修正）》第四条、《国家建设征用土地条例》第八条、《中华人民共和国土地管理法》第二十五条、及《中华人民共和国土地管理法（1988修正）》第二十五条的规定，在1999年1月1日前，市、县级政府拥有一定的征地审批权。广州市的相关部门根据当时的法规，向用地单位核发《建设用地通知书》等文件，允许用地单位进行征地活动的前期工作。

1999年1月1日，《中华人民共和国土地管理法（1998修订）》实施。该法第四十五条取消了市、县级人民政府的征地审批权，将征地审批权上收至国务院和省、自治区、直辖市政府行使。此后修订的土地管理法也一直维持该调整。

正是因为市、县级政府征地审批权发生了根本性变化，导致在1999年1月1日前，广州市相关政府部门依据当时的法律核发的《建设用地通知书》等前置审批文件在当时是合法的，但在该日期之后，广州市相关政府部门再核发后续的用地批准文件就与上位法不符了。因此，那些在1999年1月1日前已获得地方批准但未完成后续土地供应手续的用地，就成了需要特殊处理的“历史遗留问题”。

我国征地活动组织实施主体的调整变化，推动了前置审批用地的形成。

回顾《国家建设征用土地办法（修正）》第四条、第五条、第七条、第八条、第十一条、第十三条，《国家建设征用土地条例》第七条、第九条、第十条、第十二条，以及《中华人民共和国土地管理法》第二十七条、第二十八条、第三十一条等相关规定，在1999年1月1日前，用地单位曾深度介入征地活动，是征地工作的核心实施者。从申请核拨土地、拟定补偿安置方案，到向群众宣讲政策、乃至签署征地补偿安置协议、直接支付补偿费用，绝大多数具体征地事务均由用地单位主导推进。  

然而自《中华人民共和国土地管理法（1998修订）》于1999年1月1日起施行后，征地活动的组织实施主体发生了根本性转变。该法第四十六条明确指出，征收土地由县级以上地方人民政府负责组织实施。该项规定由此贯彻至今未作调整。换言之，在1999年1月1日之后启动的土地征收活动中，用地单位不得再直接参与征地谈判或签订协议，而须由政府完成征收、补偿、安置等法定程序后，再通过“招拍挂”等公开出让方式获取土地使用权。  

正因征地活动组织实施主体规则的调整，致使许多用地单位在1999年1月1日前已通过前置审批取得用地立项、规划等手续，并以自身名义开展了征地前期工作，投入大量人力物力推进拆迁补偿、场地平整等事项，部分项目甚至已基本完成征地拆迁任务。但自1999年1月1日起，原有征地流程被迫中断，用地单位退出征地实施主体地位，导致这些已开展前期工作的项目既无法沿用旧有程序完成供地取得土地使用权，又不符合新法下由政府统一征收后再出让的操作规范，由此形成了一批悬而未决的前置审批用地历史遗留问题。

经营性用地与工业用地公开出让制度的建立，也成为前置审批用地产生的重要制度背景。  

2002年之前，我国经营性用地出让方式较为灵活，大多采取协议方式出让。2002年7月1日，《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部令第11号）实施。该规定第四条明确指出，商业、旅游、娱乐及商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或挂牌方式出让。而《国土资源部、监察部关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（国土资发〔2004〕71号）进一步规定，自2004年8月31日起，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权。此举彻底堵死了经营性用地协议出让的路径，由此造成经营性用地供地方式出现一个断层。即在2002年7月1日前，许多用地单位已凭早期的《建设用地通知书》等前置批准文件开展甚至完成征地拆迁，实际控制土地，却因未及时办理后续土地有偿使用手续，导致制度切换后无法再沿用原有协议出让方式补办手续取得土地使用权。

除商业、住宅等经营性用地外，工业用地供应制度的调整也影响了前置审批用地的认定范围。《国土资源部、监察部关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题的通知》（国土资发〔2007〕78号）第二条规定，自2007年6月30日起，工业用地亦须严格执行招标拍卖挂牌公开出让制度。

上述关于经营性用地及工业用地协议出让截止期限的制度要求，意味着那些在截止日前已依据前置审批文件实际控制土地、却拖延至截止日后仍未完善供地手续的用地，彻底失去协议出让资格，陷入手续不全、无法确权、亦难以直接补办的困境。此类土地因此成为需特殊处理的前置审批用地。经营性用地与工业用地出让制度变革直接扩大了前置审批用地的存量规模，也为后续土地确权与利用留下了亟待解决的历史遗留问题。

为有效盘活存量建设用地、解决历史遗留问题，广州市陆续发布了多项规范前置审批用地处置的政策文件，为前置审批用地完善出让手续提供依据。根据《广州市规划和自然资源局、广州市财政局关于进一步规范前置审批用地处置及前期投入补偿有关问题的意见》（穗规划资源规字〔2023〕4号，下称“〔2023〕4号文”）的相关规定，广州市现行有效的前置审批用地处置制度核心要点可概括为以下三方面：

广州市前置审批用地处置制度首先对适用对象作出了清晰严格的边界限定。根据〔2023〕4号文的规定，广州市域范围内的前置审批用地是指符合以下两类情形之一的用地：其一，已取得合法用地文件，且不属于闲置土地；其二，虽已被认定为闲置土地，但依据闲置土地处置决定，须在规定期限内通过公开出让方式完成出让手续。

广州市前置审批用地处置制度规定，原用地单位须先自行或委托土地储备机构完成征地拆迁补偿安置，并注销土地原权属，确保土地处于“净地”状态，方可开展前置审批用地处置的后续工作。  

在此前提下，制度为原用地单位设定了两条可选的处置路径：其一为公开出让路径。即原用地单位与规划和自然资源部门签署前置审批用地处置协议，明确处置方式、前期投入补偿标准及方式、交地等事项的权利、义务与违约责任，再由政府组织挂牌出让；其二为纳入政府储备路径。即原用地单位与土地储备机构签订收储协议，约定前期投入补偿标准、支付方式、支付期限、交地等事项的权利、义务与违约责任，土地由土地储备机构收储处理。  

该双轨制设计既保障了原用地单位对其前期投入所享有的合法权益，赋予市场主体充分的自主选择空间，又兼顾了政府统筹土地利用、落实城市规划的需要，能灵活应对不同主体、不同项目的实际处置情形，有效协调公共利益与原用地单位的私人权益。同时，两条路径均要求土地须满足净地条件，为后续公开出让顺利实施、防止新遗留问题产生奠定了基础。

广州市前置审批用地处置制度对原用地单位的前期投入补偿，将区分经营性用地（不含工业仓储用地）与工业仓储用地类型，采用不同标准核定。

针对经营性用地（不含工业仓储用地）的前期投入补偿，将以现行规划为居住用途毛容积率2.0以下（含本数）部分，或现行规划为商业服务业用途毛容积率2.5以下（含本数）部分的土地实际成交价格为核算基数。如地块不涉及回迁安置补偿的，则以土地实际成交价格按不同用地来源的固定比例计取前期投入补偿；若地块涉及回迁安置补偿的，则按土地实际成交价格与按照相应用途市场评估价计算的土地纯收益之差计算前期投入补偿数额。也就是说，为平衡原用地单位前期投入补偿及政府土地收益的关系，现行制度对经营性用地（不含工业仓储用地）的前期投入补偿核算基数设定了上限要求，居住用途毛容积率2.0以上、商业服务业用途毛容积率2.5以上部分的土地实际成交价格，原用地单位不参与分成，全部作为政府土地收益，以免原用地单位因规划调整带来不当得利。针对工业仓储用地，则直接按照土地实际成交价格的60%确定前期投入补偿金额。

前置审批用地是在我国城市化快速推进、土地管理制度不断完善过程中形成的一类特殊用地。解决该类土地历史遗留问题，有利于盘活存量土地资源，为推进广州市城市更新提供更多空间载体，进一步提升土地节约集约利用水平。广州市通过在适用对象上明确边界、在处置路径上开放选择、在补偿标准上兼顾公平与效率的制度设计，既充分保障了原用地单位的合法前期投入权益，又有效防范了原主体因规划容积率调整获取不当收益，合理平衡了私人权益与公共土地收益，为前置审批用地的顺畅处置奠定了坚实的制度基础。但现行的广州市前置审批用地处置制度可能还存在前期投入补偿支付流程不顺畅、补偿标准激励性不高等部分适配性不足的问题，有待结合现实情况进一步梳理优化，从而推动处置流程更加顺畅高效，更好实现盘活存量土地、解决历史遗留问题的政策目标。

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