【城市更新专栏】——广悦律师事务所重磅推出的关于广州城市更新法律服务的相关专栏，由房地产与建设工程部、城市更新研发中心长期研究总结，内容主要包括最新城市更新政策解读、城市更新项目经验介绍、城市更新区际对比研究、城市更新疑难问题解决、类城市更新文章。
【城市更新法律服务】——广悦律师事务所长年专注于城市更新法律服务，是城市更新领域服务项目众多、经验 丰富的律师事务所。曾参与广州市天河区潭村、程界西村、程界东村、员村、吉山村；黄埔区火村、刘村、燕塘村、贤江村、宏岗村、红卫村、双沙村、南岗村；海珠区沥滘村、康乐村、鹭江村、新市头村、红卫村、南箕村、五凤村；荔湾区大坦沙岛；番禺区胜石村；增城区简村；南沙区大同村；从化区元洲岗村等20多个城市更新项目。均以专业、精准的法律服务，实现项目的和谐改造，获得客户的一致好评。
旧村改造项目是一项复杂的房地产一、二级联动开发项目，其整体流程是实务中最重要的也是参与主体最关心的问题，广悦律师事务所拟用六篇文章与参与主体探讨广州旧村全面改造项目的整体流程并提出每个重要节点工作的实务建议。本文以前期工作为节点，探讨改造意愿表决、引入合作意向企业、基础数据摸查（入户测量）工作的重点内容及实务要点，且为开篇。
改造意愿及方式表决
（一）法理及政策依据
改造意愿表决是旧村全面改造项目，乃至于所有城市更新项目的起始性工作，是开展后续工作的前提和基础，其原因在于城市更新的实质是对于所有权人旧物业的装饰整修或拆除重建，是重要的处分行为，必须要得到旧物业所有权人的同意。
广州于2015年底发布《广州市城市更新办法》及配套文件，引入“微改造”的城市更新方式，目前广州城市更新项目从大方向上分为全面改造和微改造两种方式。相对于以装饰整修为主的微改造，以拆除重建为主的全面改造在流程方面更为复杂。农村集体经济组织需要组织村民对改造模式：政府收储、自主改造、合作改造以及改造方式：全面改造、微改造进行表决。了解村民的改造意愿，确定项目的改造模式和方式。
（二）表决流程
农村集体经济组织就是否同意对旧村进行城市更新改造的意思表示，如同意更新改造，改造方式为自主改造亦或是合作改造，组织村集体经济组织成员进行表决。根据农村集体经济组织成员人数的多寡，表决工作可能会持续多日，需要实施主体充分做好前期准备工作，制作完备的工作方案及应急方案。
（三）实务建议
1、充分做好解释宣传工作
城市更新作为一个新生事物，以村民为主的被改造主体相对于发展商和城市更新工作人员来说，对具体流程了解的并不是非常清楚，这时就需要村集体经济组织及合作企业充分做好宣传和解释工作。可以考虑在旧村内的重要交通路口、村民聚集较多的场所，例如：祠堂、村社办公室、村内广场，张贴改造宣传展画，派发旧村改造宣传册。内容选定为村民最为关心的问题，比如改造的方式、改造的流程、本次意愿及方式表决的意义。还可以考虑做村民问答形式的宣传文件，通俗易懂的同时也更易于被村民接受。此外，可以通过召开集中式的政策及流程宣讲会，由熟悉旧村全面改造流程的工作人员、律师等现场对村民进行宣讲、问答，提高村民对于旧村改造的认识，以促进改造意愿表决工作顺利推进。
2、先期摸查改造意愿
为确保改造意愿及方式的表决顺利通过，特别是避免正式表决期间出现现场工作混乱，通过比例无法达到政策要求的80%，先期开展对村民改造意愿的摸查工作可以起到防患于未然的效果。具体可以按群体对村民构成进行区分，分别、分类开展先期改造意愿摸查工作，例如：先对各经济社的领导班子成员、集体经济组织成员代表的改造意愿进行摸查，他们能够代表一部分群体村民的意愿，先期摸清他们的改造意愿，对于后续正式表决工作的开展具有非常重要的意义。
3、巧用授权委托方法
在实务中，由于村民有本职工作要做，部分村民参与表决意愿不强烈，对表决持无所谓的态度，改造主体和合作企业除了给予相应的误工补偿及增加表决奖励措施外，还可以考虑通过授权委托的方式来降低村民的时间成本。具体可以以户为单位，通过家庭成员内部授权委托户代表进行表决，以提高表决的效率。但需要注意的是授权委托手续一定要完善，保证委托事项的合法法规性，否则可能造成表决存在瑕疵的不利后果。
引入合作意向企业
在旧村改造项目中，政策明确规定了引入市场主体参与的具体时间点，但通常在实践中，存在着很多前期工作需要市场主体的协助，这就出现了合作意向企业。具体是指在政策规定的可以引入正式合作企业的时间点前，改造主体为推进城市更新项目的相关工作，引入合作意向企业协助改造主体开展项目的前期工作。这里强调的是“意向”是相对于合作企业而言，即在政策允许引入合作主体前，协助开展前期工作的合作企业称之为合作“意向”企业。
2017年开始，广州市旧村改造项目中出现了很多“平台公司”，平台公司扮演的角色及所做的工作与合作意向企业基本一致，但平台公司通常不是或不是唯一的后期通过招商程序确定的项目合作企业，在其他地市平台公司被称之为“前期服务商”。需要提示的是，增城区为了规范行政区域内的旧村改造项目选择合作意向企业，在《1号文》的基础上，于2019年出台《旧村改造项目公开招标选择合作意向企业试行办法》是广州市首个具体规范选择合作意向企业行为的区级政策。
（一）合作意向企业的性质
2018年，为了规范城市更新项目市场主体的参与，原广州市城市更新局出台了《关于进一步规范旧村合作改造类项目选择合作企业有关事项的意见》（下文简称“《1号文》”），2020年，广州市住房和城乡建设局出台了《关于进一步规范旧村合作改造类项目选择合作企业有关事项的意见》（下文简称“《16号文》”）规范了合作意向企业的资质及引入程序。
根据《16号文》的规定，合作意向企业也需要满足合作企业的资质要求，即“三年内没有不良诚信记录，注册资本不得低于一亿元”。且《16号文》中明确规定，合作意向企业不得自行开展数据调查，在村集体经济组织正式引入合作企业时，合作意向企业与其他符合条件的企业不具有优先性，如果在成为合作意向企业时缴纳的保证金达不到正式引入合作企业时招商文件中规定的保证金数额的，还应当补缴。表面上看起来，是否成为合作意向企业似乎不影响后期正式参与合作企业的招商竞选，但其实不然，因为前期介入城市更新改造项目并成为合作意向企业，能够参与城市更新项目的前期工作，增加合作意向企业在村集体及村民的曝光度，也就更有把握后期成为正式的合作企业。
（二）引入合作意向企业的程序
1、村集体经济组织就是否引入合作意向企业组织成员代表大会表决通过；
2、村集体经济组织在征求村民意见基础上，草拟合作意向协议，提出候选合作意向企业，报镇人民政府（街道办事处）审核，镇人民政府（街道办事处）应征求区城市更新部门意见；经审核通过后，组织成员代表大会表决，表决结果在村域范围内公示7日以上；
3、经公示无异议的，村集体经济组织与合作意向企业签订合作意向协议；合作意向协议签订之日起30日内，将合作意向企业及合作意向协议按程序抄报区政府，并将合作意向企业在村域范围内公布。
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基础数据普查、调查及核查
（一）政策依据
根据《广州市城市更新办法》的规定，各区政府是城市更新工作的第一责任主体，负责统筹推进本辖区内的城市更新工作，组织城市更新基础数据调查。另根据《广州市旧村庄更新实施办法》的规定，区政府应当对经认定的数据进行公示。数据公示应当在改造项目所在地和区城市更新部门官网公示15日以上......，市城市更新部门应当对区政府认定的数据进行核查，其中对土地房屋数据应当委托专业机构进行全面核查。
基础数据是指城市更新范围的土地、房屋、人口、经济、产业、文化遗存、古树名木、公建配套及市政设施等现状基础数据。
区政府统筹组织基础数据摸查，基础数据经区政府认定，公示15日。市城市更新主管部门对区政府认定的旧村改造项目基础数据进行核查。
（二）基础数据调查内容
根据《广州市城市更新基础数据调查和管理办法》的规定，城市更新基础数据调查按照类型分为基础数据普查、片区策划基础数据调查、实施项目基础数据调查和基础数据核查。
1、基础数据普查
市城市更新部门根据城市更新工作计划制订每年基础数据普查计划。在共享数据的基础上，通过数据挖掘、现场调查、测绘，采集城市更新基础数据，满足城市更新工作对基础数据的需求。
2、片区策划基础数据调查
未开展城市更新基础数据普查的区域需编制片区策划方案的，应进行片区策划基础数据调查。片区策划基础数据调查范围由区政府商市城市更新部门确定。在满足片区策划方案编制阶段对房屋类数据深度要求的情况下，可以采用户外房产测绘方式获取数据。
3、实施项目基础数据调查
实施项目基础数据调查是以共享数据、普查数据、片区策划基础数据为基础，调查项目范围内土地、房屋、人口、经济、产业、文化遗存、公建配套及市政设施等现状基础数据，满足编制项目实施方案的要求。实施项目基础数据调查成果完成后，由项目所在地区政府组织规划和自然资源、住房和城乡建设、文化、林业和园林、城管及属地镇、街道等部门开展综合确认。区政府将综合确认的数据在改造项目所在地和区城市更新部门官网公示15日以上。数据公示后，由区政府报市城市更新部门开展数据核查。
4、基础数据核查
基础数据核查是利用抽查方式对基础数据调查成果进行监督和检查，确保调查数据真实。城市更新部门委托具有资质的单位开展核查工作。核查单位应当在接收数据之日起30日内完成核查，并出具核查结论。遇雷雨天气、部门配合等原因导致核查未能按期完成的，核查时间可延长15日。
（三）入户测量工作的实务建议
根据政策规定，基础数据的一致性100%核查，不合格的予以修正；数学精度按照国家测绘成果质量检查标准要求复测，不合格的予以更正；房屋调查和房产测绘抽查比例不少于30%，抽查结果与上报核查的成果相较，误差比例小于或等于5%的，认定合格；误差比例大于5%的，应予以修正。
在旧村全面改造项目中，由于改造范围内的建筑物密度非常大，外围测量的精确度较低，较难符合政策规定的小于或等于5%，故更多的旧村全面改造项目采用的是入户测量方式，调查旧村改造范围内房屋的基础数据。因此，入户测量工作成为前期重要节点工作之一。
1、完善具体的工作方案
入户测量工作原则上由区政府城市更新部门负责，镇（街）政府、村集体经济组织配合，委托有资质的测绘单位进行，三方协同一致组织开展相关工作，因此，需要一个完善且具体的工作方案，指导入户测量的具体工作。例如：工作领导小组的人员安排；具体工作的分工及负责人；应急预案；咨询点的设置；工作时间及安排等等。
2、加大宣传力度
入户测量工作一定要做好宣传解释工作，对于被改造主体在该阶段最为关心的重点问题进行解释回答，以减少入户测量工作的阻力，进而保证基础数据调查的准确性。例如：入户测量工作的目的；对房屋测量面积有异议，应如何处理；入户测量的范围等等。并制作好宣传所需的具体文件：《入户测量通知》、《数据确认表》、《公告》等等。
3、做好数据的整理、归档、上报工作
每个工作小组需要及时将入户测量确定的房屋数据及时整理、归档，并在当日及时上报数据，留存数据证据，最重要的是权属人对房屋测量结果的确认。
