文/彭鹏
昨日，广州市规划与自然资源局南沙分局印发了《关于加快推进成片连片改造促进节约集约用地的若干措施》（穗规划资源南规字〔2020〕2号）（下文称“《若干措施》”）。《若干措施》共六个章节15条，包括：强化规划引领、加快前期工作、保障项目实施、聚焦快拆快建、强化项目监管以及其他规定，进一步加快推进南沙区成片连片更新改造工作。
南沙在城市更新领域，一直在推进成片连片改造，同时强调产业导入，出台了一系列政策予以支持。总体而言，本次政策强调的诸如：拆迁前置、鼓励国企参与、强化司法保障、拆违控违与《黄埔城市更新十条》异曲同工，同时又呈现出自己的特色，即强调成片连片改造、统一规划、统一部署、多案合一。
亮点一：强化规划引领
城市更新项目的有序推进，必须要由规划引领，特别是成片连片改造，相比于单个城市更新项目，成片连片改造涉及的改造面积大，改造范围广，用地复杂。改造范围内可能包括旧村集体用地、村集体旧厂房、国有用地旧厂房等等，故规划引领非常重要。
《若干措施》第（一）、（二）、（三）条规定了成片连片更新改造应坚持统一规划、集中连片。从健全完善“三旧”改造规划体系。加快开展“三旧”改造专项规划、单元规划的修编工作。注重“三旧”改造专项规划、单元规划与各类规划的对应衔接，构建健全完善的“三旧”改造规划体系。三是合理划定成片连片改造范围。综合考虑村庄边界、用地边界、土地权属、道路、河流等因素科学划定连片改造范围，明确改造目标、模式、功能定位、用地规模等内容。
亮点二：成片连片改造可以“统一表决、统一招商”
《若干措施》第（四）条规定了加快改造意愿表决。规定成片连片改造项目涉及多个村（居）的，可由属地镇街牵头组织进行统一表决，也可进行单独表决。
《若干措施》第（五）条规定了推进统一招商。成片连片改造项目原则上由属地镇街牵头组织进行统一招商，也可在统一规划的前提下结合项目具体情况进行各村单独招商；旧村改造涉及产业用地、旧厂和村级工业园改造的，由区商务部门统筹招商。
亮点三：鼓励国有企业参与成片连片改造，牵头成立城市更新投融资平台
《若干措施》第（九）条规定：“发挥政府主导优势，鼓励国有企业参与成片连片改造项目，引导国有企业牵头成立城市更新投融资平台，吸引优质社会资本和市场主体共同设立城市更新产业基金，用于更新项目产业转型升级的资金融通，运用市场力量和产业招商优势，增强我区更新改造项目的推动力。”
目前，黄埔区在引入合作企业政策中明确鼓励区属国企参与区内城市更新项目，目的在于解决市场主体参与后可能会存在资金不足的风险导致城市更新项目烂尾。南沙区此次参照了黄埔区的做法，鼓励国有企业参与改造。
此外，为了解决长期困扰城市更新项目的融资问题，《若干措施》规定了由国有企业牵头成立城市更新融资平台。
亮点四：再次强化司法保障途径
《若干措施》第（十）条规定：“成片连片改造项目涉及多个旧村庄或多个土地权利人，多数原权利主体同意改造，少数原权利主体不同意改造的，按照《广东省人民政府关于深化改革加快推动“三旧”改造促进高质量发展的指导意见》(粤府〔2019〕71号)第16条有关规定执行。”
省《71号文》第16条规定了“三旧”改造项目的司法保障途径：
实行政府裁决和司法裁判。“三旧”改造项目，多数原权利主体同意改造，少数原权利主体不同意改造的，按照《中华人民共和国土地管理法》及其实施条例、《国有土地上房屋征收与补偿条例》相关规定处理；法律法规没有规定的，可积极探索政府裁决。对由市场主体实施且“三旧”改造方案已经批准的拆除重建类改造项目，特别是原有建筑物存在不符合安全生产、城乡规划、生态环保、建筑结构安全、消防安全要求或妨害公共卫生、社会治安、公共安全、公共交通等情况，原权利主体对搬迁补偿安置协议不能达成一致意见的情况下，符合以下分类情形的，原权利主体均可向项目所在地县级以上人民政府申请裁决搬迁补偿安置协议的合理性，并要求限期搬迁。
（1）土地或地上建筑物为多个权利主体按份共有的，占份额不少于三分之二的按份共有人已签订搬迁补偿安置协议；
（2）建筑物区分所有权的，专有部分占建筑物总面积不少于三分之二且占总人数不少于三分之二的权利主体已签订搬迁补偿安置协议；
（3）拆除范围内用地包含多个地块的，符合上述规定的地块总用地面积应当不少于拆除范围用地面积的80%；
（4）属于旧村庄改造用地，农村集体经济组织以及不少于三分之二的村民或户代表已签订搬迁补偿安置协议。
对政府裁决不服的，可依法申请行政复议或提起行政诉讼。当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼且不履行裁决的，由作出裁决的人民政府申请人民法院强制执行。
县级以上人民政府进行裁决前，应当先进行调解。
具体裁决执行程序如下图：
亮点五：拆迁前置＆保障快建
《若干措施》第（十一）条规定：“成片连片改造项目涉及多个旧村庄的，可在实施方案批复后由属地镇街牵头组织各村集体经济组织对项目实施方案(拆迁补偿方案)进行统一表决;也可就单个旧村庄进行单独表决。试行“以拆促改”，成片连片改造项目可按照“灵活分片、动态调整”的原则，在项目实施方案批复前，前置拆补方案表决及拆迁协议签约，在达到城市更新相关政策规定签约率后优先对相关地块建筑进行拆除。”
本条是参照《黄埔城市更新十条》第五条“拆迁前置”的做法，规定可按照“灵活分片、动态调整”的原则，在项目实施方案批复前，前置拆补方案表决及拆迁协议签约，在达到城市更新相关政策规定签约率后优先对相关地块建筑进行拆除。
同时，为保障项目“快建”，《若干措施》第（十二）条规定了“保障快建”的做法，规划和自然资源部门可凭项目实施方案批复要求提前出具用地规划条件，项目改造实施主体可凭批复文件以及有关要求办理施工报建手续；涉及村留用地开发的，可按照相关规定先行供地开发，即《关于南沙区开展“货币加物业”兑现村留用地推进旧村庄更新改造工作的通知》(穗南更新函〔2018〕52号)及《关于印发在我区试行货币加物业兑现村留用地工作指导意见的通知》(穗国房南开〔2012〕127号)。
关于南沙留用地开发，可参考笔者之前发表的关于南沙留用地的文章：
1、《广州地区村“留用地”的开发模式》
2、《村留用地开发如何推进城市更新 南沙是这样做的》
亮点六：强化监督，控违拆违
《若干措施》第(十三)条规定：完善项目监管机制。一是实行项目全流程监管，制定作战图、横道图等推进计划，严格把控时间节点和项目进展，压实责任主体、强化考核督办。
《若干措施》第（十四）条规定：“大力开展控违拆违。开展违法用地及违法建设行为专项整治行动，强有力打击违法建设、违法用地行为。”
