以案说法丨留用地纳入旧村改造范围一并开发，签订并履行在先的留用地合作开发协议能否因此解除？

【争议焦点】

【法院观点】

   一审法院认为：

前合作开发协议系姜城堡村七组与宇峰公司的真实意思表示，属有效合同，双方均应依约予以履行，但因姜城堡村七组不具有独立法人资格，故合同相应权利与义务应由姜城堡村七组及姜城堡村委会共同承担。

因案涉旧村改造项目开发范围包括宇峰公司负责开发的争议地块，存在包含关系，争议地块的开发手续一直未能获得审批，过程中宇峰公司虽先行违约未能按时依约办理报批规划的手续，但姜城堡村七组并未追究宇峰公司违约责任，同时，姜城堡村七组在前合作开发协议没有解除的情况下，姜城堡村委会又与城改公司签订后合作开发协议，属履约不当行为。因城改公司开发而导致前合作开发协议已不能实现，宇峰公司要求解除前合作开发协议符合法律规定，故判决解除前合作开发协议，姜城堡村七组及姜城堡村委会共同退还宇峰公司保证金50万元，并支付自2010年10月10日起至归还保证金之日止按同期中国人民银行贷款利率计算的利息给宇峰公司。

二审法院认为：

因城改公司开发而导致前合作开发协议已不能实现，一审法院依宇峰公司请求判决解除前合作开发协议，符合法律规定，双方当事人亦无异议，二审法院应予确认，维持一审法院判决。

姜城堡村七组主张宇峰公司未按时完成合同义务，存在违约的理由成立，但因合同目的不能实现导致前合作开发协议被依法解除的主要过错在于姜城堡村七组，姜城堡村委会及姜城堡村七组称争议地块包含在案涉旧村改造项目改造二期工程里面，故其未违约的抗辩理由不能成立，二审法院不予支持。因此，一审法院判令姜城堡村委会与姜城堡村七组共同退还宇峰公司保证金50万元并承担相应利息并无不当，二审法院仅对于适用利息标准不当部分，予以纠正。二审判决姜城堡村七组及姜城堡村委会共同退还宇峰公司保证金50万元，并支付利息（利息以50万元为基数，自2010年10月10日起至2019年8月19日按照中国人民银行同期同类贷款利率计算，自2019年8月20日起按照全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率计息至款付清之日止）。

再审法院认为：

三方当事人对原审法院判决解除前合作开发协议，并由姜城堡村七组和姜城堡村委会共同退还保证金及利息均无异议，且宇峰公司未能提供充分证据证明其他损失与诉争协议书履行的关联性，原审法院对宇峰公司其他损失的赔偿主张未予支持并无不妥，故驳回宇峰公司的再审申请。

【案例评析】

根据农村集体土地留用地管理的相关政策，农村集体经济组织除可通过自行开发建设开发利用留用地，还可通过引入社会资本合作开发，以及依法出让、转让、出租留用地土地使用权或交由政府储备等方式开发利用留用地。

以广东省为例，根据《广东省人民政府办公厅关于加强征收农村集体土地留用地安置管理工作的意见》《广东省征收农村集体土地留用地管理办法（试行）》《广州市人民政府办公厅关于进一步加强征收农村集体土地留用地管理的意见》等政策，政府为进一步优化留用地落地程序，简化规划和用地手续，推进留用地快速落地和开发利用，政府鼓励留用地纳入“三旧”改造，留用地指标纳入旧村改造进行兑现。实践中较为常见的农村集体用地处置的模式为引入社会资本合作开发。

如上述案例，先是姜城堡村七组通过引入宇峰公司合作开发争议地块，后再由姜城堡村委会与城改公司合作开发含争议地块的案涉旧村改造项目，无论争议地块还是案涉旧村改造项目均涉及集体用地合作开发，由于集体用地为农村集体经济组织重要资产，合作涉及农村集体资产处理，因此，农村集体经济组织的民主决策程序是决定集体用地合作开发合法性的一个重要环节，农村集体经济组织与合作开发企业所签订的合作合同效力亦因农村集体经济组织是否履行民主议定程序受到影响。其次留用地被纳入旧村改造范围一并开发，则涉及到签订在先但未履行完毕的留用地合作开发协议，村集体能否以旧村改造为由主张解除协议，关键在于合作协议中对合作双方的权利义务约定是否清晰，以及履约各方是否存在违约导致合同目的无法实现等问题。据此，我们将从以下角度进行探讨：

鉴于留用地的经营使用，特别是其使用权的出让、转让、出租、抵押，属村集体重大事项，与村集体利益密切相关，从合作开发程序上看，在未经过公开交易的前提下，合作权是否能凭合同锁定，则需要结合法律法规和相关政策确定。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》《广东省农村集体经济组织管理规定》《广东省农村集体资产管理条例》《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》等规定，农村集体经济组织有权办理集体土地承包、流转及其他集体资产经营管理，但对涉及村民利益的事项需经民主决策程序依法表决通过后方可实施，并应通过农村产权流转管理服务平台或公共资源交易平台公开交易。其中，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第三十条明确规定，如集体建设用地使用权出让、出租用于商业、旅游、娱乐等经营性项目，但不实行公开交易的，政府部门不得为其办理产权登记手续。据此，如合作开发协议未经民主决策及合作开发企 业未经公开交易程序确定的，则有可能因集体经济组织管理人员损害村集体及其成员合法权益而被认定无效。

上述案例中，虽未提及合作开发协议是否经民主议定程序，但协议已实际履行，且姜城堡村七组、姜城堡村委会及其成员均未对合作开发协议效力提出异议或造成履行障碍，故法院从诚信原则，保护村民民主议事权等角度，认定合作开发协议有效。

根据《中华人民共和国民法典》相关规定，解除合同的约定事由发生时，解除权人可以解除合同。若合同中未事先约定合同解除事由的，如存在合同一方迟延履行主要义务，经催告后在合理期限内仍未履行等法定情形的，守约方可以主张解除合同，但应及时行使合同解除权，否则该权利存在灭失风险。

上述案例中，法院虽确认宇峰公司未按约定时限履行合同义务存在违约情形，但因村集体在宇峰公司违约后未及时向其主张违约责任，且后续仍不断协助宇峰公司向政府申请独立开发争议地块，视同村集体放弃向宇峰公司主张违约责任的权利，故未采纳有关宇峰公司违约导致合同解除的抗辩主张。

根据《中华人民共和国民法典》第五百八十条规定，合同一方履行合同义务不符合约定，但存在法律上或者事实上不能履行导致合同目的不能实现的，合同权利义务可予终止，但不影响违约责任的承担。

上述案例中，因争议地块包含在案涉旧村改造项目改造二期工程里面，实际上也不能单独办理报批规划的手续，因而导致成立在前的留用地合作开发合同目的不能实现，从而判决该协议应予解除。

根据《中华人民共和国民法典》第五百六十六条，已经履行的合同，合同解除的，当事人可以请求恢复原状或者采取其他补救措施，并有权请求赔偿损失，即守约方有权要求违约方返还已投入款项及赔偿损失。

上述案例中，成立在前的留用地合作开发合同目的不能实现系由于村集体因履约不当而导致解除合同，因而需承担相应过错责任，从而判令姜城堡村委会与姜城堡村七组共同退还宇峰公司保证金50万元并承担相应利息。

综上，由于实操中村集体较多通过与市场主体合作开发建设的模式单独进行留用地落地，但因指标落地受规划条件、政府政策的影响较大，落地难道大，虽然有案例认可留用地纳入旧村改造一并开发并实际实施的，在先签订但长期无实质性推动的留用地开发协议可因此解除。但仍建议各方无论拟就留用地单独开展合作开发还是拟将留用地纳入旧村改造项目一并开发的，事前均可经尽职调查对留用地及旧村改造项目的具体情况做深入了解（相关尽职调查详情可参见广东广悦律师事务所有关城市更新项目法律尽职调查要点系列文章简述）后，经民主决策程序表决通过并经公开平台依法建立合作关系，并于合作文件中明确约定各方权利义务的详细事项，履行约定义务的时限及达标要求，并设定对应的违约责任和后果，以敦促合作双方诚信履约及最大限度地保障守约方利益。

在合同履行过程中，建议合作双方应及时有效地留存对方违约事实的凭据。如出现一方违约足以导致合同目的无法实现或合同解除条件成就的，守约方应及时行使合同解除权，以免因逾期行使或其他行为导致解除权消灭风险，从而导致己方陷入被动状态而权益受损。

END.