广东广悦律师事务所

2022年8月30日，广州开发区城市更新局公开发布《广州市黄埔区旧村改造村集体经济组织决策事项表决实施指引》（穗开更新规字〔2022〕1号，下称“《黄埔旧改表决指引》”），对区内旧改项目有关改造意愿、实施方案、引入合作意向企业及合作企业等城市更新流程中村集体民主决策程序，提出了新要求，以进一步规范黄埔区旧村改造工作。

目前，广州市辖内旧村改造项目涉及村集体民主决策事项的，一般按《广东省农村集体经济组织管理规定》（广东省人民政府令第189号，下称“《189号令》”）、《广州市城中村改造村集体经济组织决策事项表决指引》（穗建规字〔2021〕5号，下称“《广州旧改表决指引》”）规定执行。而个别区域在实践中结合本区实际，就某特定流程（如公开引入合作企业事宜）制定了细化规范的，则按区内规范执行。

值得一提的是，广州市住房和城乡建设局曾于2022年4月29日发布公告，就《广州市旧村改造村集体经济组织决策事项表决指引（修订稿）》（下称“《广州旧改表决指引征求意见稿》”），向公众征求意见和建议。该征求意见稿结合实践经验，对相关改造流程的民主决策程序要求进一步修改，如提出项目改造意愿、合作企业的招商文件必须由村集体组织召开成员大会表决等。

经对比前述的政策，《黄埔旧改表决指引》值得关注的要点有如下内容：

要点一：改造意愿、实施方案同意率须80%以上重回大众视野。

政策依据	改造意愿	实施方案
《广州市旧村庄更新实施办法》	村集体经济组织成员80％以上同意	村民（含村改居后的居民）和世居祖屋权属人总人数的80％以上同意
《广州旧改表决指引》	表决方式二选一：方式1：成员大会双过半决方式2：成员代表会议双2/3决	表决方式二选一：方式1：成员大会双过半决方式2：成员代表会议双2/3决+成员大会双过半决
《用地报批指引》	表决方式二选一：方式1：村集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员同意方式2：村民代表会议2/3以上同意	表决方式二选一：方式1：村集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员同意方式2：村民代表会议2/3以上同意
《广州旧改表决指引征求意见稿》	成员大会： 1、过半数参会（户代表过2/3) 2、到会过2/3同意	表决方式二选一：方式1：成员大会，过半数参会（户代表过2/3)、到会过2/3同意方式2：成员代表会议双2/3决+成员大会过半数参会（户代表过2/3)、到会过2/3同意
《黄埔旧改表决指引》	成员大会： 1、过半数参会（户代表过2/3) 2、到会过80%同意	表决方式二选一：方式1：成员大会，过半数参会（户代表过2/3)、到会过80%同意方式2：成员代表会议（过2/3代表参会，到会过80%同意）+成员大会（成员过半数或户代表过2/3参会，到会过80%同意）

2015年12月11日，《广州市旧村庄更新实施办法》印发实施，要求项目改造意愿及实施方案，必须获得村集体经济组织成员80％以上同意。

2021年4月30日发布施行的《广州旧改表决指引》规定，涉及项目改造意愿表决的，村集体可选择组织成员大会或成员代表会议表决，涉及项目实施方案表决的，村集体可选择仅组织成员大会表决，或先由成员代表会议表决后再组织成员大会表决；其中，如由村集体经济组织召开成员大会进行表决的，应当有该组织具有选举权的成员的半数以上参加，或者有该组织2/3以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的半数以上通过（俗称“双过半决”），如由村集体经济组织召开成员代表会议进行表决的，应当有该组织2/3以上的成员代表参加，所作决定应当经到会代表2/3以上通过（俗称“双2/3决”）。该表决通过比例要求与《广东省农村集体经济组织管理规定》（广东省人民政府令第189号，下称“《189号令》”）的要求一致，但相对于《广州市旧村庄更新实施办法》的要求则有所调低。

2021年9月15日发布的《广东省“三旧”改造标图入库和用地报批工作指引（2021年版）》（粤自然资函〔2021〕935号，下称“《用地报批指引》”）则规定，涉及旧村改造项目改造意愿及实施方案事项的，应经农村集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意。该表决通过比例比《189号令》提升了一个档次，但仍比《广州市旧村庄更新实施办法》的要求低。

2022年4月29日，《广州旧改表决指引征求意见稿》提出项目改造意愿仅能由村集体成员大会表决；任一表决方式下，实施方案最终必须获成员大会表决通过。该征求意见稿除维持成员代表会议实行双2/3决外，在综合《189号令》及《用地报批指引》规定的基础上，将成员大会表决通过比例，调整为应由有选举权的成员的半数以上参加（或者有本组织2/3以上的户的代表参加），并经到会人员的2/3以上同意。有关成员大会表决通过比例，征求意见稿提出了比《广州旧改表决指引》要高的要求，但仍比《广州市旧村庄更新实施办法》的要求低。

《黄埔旧改表决指引》则在前文的基础上，更进一步，要求涉及项目改造意愿表决事项的，必须经成员大会到会人员的80%以上通过；涉及旧改项目实施方案表决事项的，村集体无论选择仅组织成员大会表决，还是选择先由成员代表会议表决后再由成员大会表决的，所作决定均必须经到会人员的80%以上通过。

自去年防止大拆大建系列文件发布及广州市119个城市更新项目经核查调查后，黄埔区政府对辖内旧改项目的改造意愿及实施方案中村集体表决事项提出了更高要求，以便更充分地保障村集体经济组织及其成员的知情权、参与权、决策权，并更科学稳妥地推进项目改造工作。

至此，对黄埔区辖内旧村改造项目而言，改造意愿、实施方案必须获成员大会到会人员80%以上同意的表决要求，重回大众视野。

要点二：合作企业事项同意比例由80%调低至50%。

政策依据	引入合作意向企业	引入合作企业
政策依据	引入合作意向企业	招商文件	合作企业选定
《关于进一步规范旧村合作改造类项目选择合作企业有关事项的意见》	成员代表会议双2/3决	表决方式二选一：方式一：成员代表会议双2/3决方式二：成员大会双过半决	/
《黄埔区合作企业引入指引》	/	成员大会： 1、成员过半参会（户代表过2/3） 2、到会过80%同意	表决方式二选一：方式一：成员代表会议，代表过2/3参会、到会过80%同意方式二：成员大会，成员过半参会（户代表过2/3）、到会过80%同意
《广州旧改表决指引》	成员代表会议双2/3决	表决方式二选一：方式一：成员代表会议双2/3决方式二：成员大会双过半决	招商文件明确还须表决的，表决方式二选一：方式一：成员代表会议双2/3决方式二：成员大会双过半决
《广州旧改表决指引征求意见稿》	/	成员大会双过半决	招商文件明确还须表决的，表决方式二选一：方式一：成员代表会议双2/3决方式二：成员大会双过半决
《黄埔旧改表决指引》	1、招商文件经成员大会双过半决 2、企业选定事宜由招商文件明确	成员大会双过半决	由招商文件明确

2020年12月23日印发实施、将于2022年12月23日有效期满的《广州市黄埔区广州开发区旧村合作改造类项目公开引入合作企业工作指引（试行）》（穗开更新规字〔2020〕2号，下称“《黄埔区合作企业引入指引》”）要求，黄埔区旧村改造项目引入合作企业的招商文件必须经村集体组织召开成员大会并经到会人员的80%以上表决通过；无论是组织成员代表会议还是成员大会表决选定合作企业的，所作决定必须获到会人员的80%以上同意。

同一时期内，就引入合作企业招商文件及企业选定事宜的表决事项，市级指引文件《关于进一步规范旧村合作改造类项目选择合作企业有关事项的意见》仅要求村集体按《189号令》规定开展即可，未对招商文件及合作企业选定的民主决策层级及表决通过比例提出额外限定；番禺区除要求招商文件必须由村集体按《189号令》规定组织成员大会表决外，合作企业选定事宜可由成员代表会议表决确定，且均未对表决通过比例提出额外要求；海珠区和荔湾区则要求招商文件按《189号令》规定经成员代表会议表决通过即可，合作企业选定事宜则按《189号令》要求推进。换言之，在过去的1年多时间里，黄埔区对旧改项目招商文件及合作企业选定事项的表决要求，均高于前述区域。

但本次《黄埔旧改表决指引》的发布施行，除要求合作意向企业和合作企业的招商文件必须经村集体组织召开成员大会进行表决外，却对招商文件及企业选定事项的表决通过比例降低了要求。具体而言，从要求招商文件必须经成员大会到会人员的80%以上通过，调低至获到会人员的50%以上通过即可，有关企业选定事宜可由招商文件予以明确，未对表决机构及表决比例提出额外限定。

自2021年8月至今，在广州中心七区旧村改造项目暂停招商、城市更新行动中贯彻落实防止大拆大建系列文件要求，及随着“房企融资新规”的贯彻实施致高负债房企发生融资难和流动性危机等大环境影响下，部分房企对广州城市更新业务信心受挫，个别房企已陆续通过申请退出未开发项目、放缓推进已开发项目等方式开始减持广州旧改项目。在此情形下，《黄埔旧改表决指引》通过调低引入合作企业招商文件的表决通过比例及将企业选定事项交由招商文件明确，降低项目准入门槛，对巩固黄埔区旧改市场信心，有一定积极作用。

要点三：企业退出的表决事项可由招商文件予以确定。

《黄埔旧改表决指引》保留了《广州旧改表决指引》中有关合作企业的选定表决事项，可由招商文件予以明确外，还补充规定招商文件可同步明确有关合作意向企业和合作企业退出、合作意向企业转为合作企业的表决事项，如招商文件对该等事项未作规定的，则可参照招商文件表决要求或招商文件中有关引入合作企业的表决要求执行，同时还规定了如项目出现重大风险等紧急情况，需由政府采取应急补位措施的，则例外处理。

正如前文所述，在房地产市场整体下行的大环境下，企业暴雷不断。为免因村集体民主决策程序推进缓慢、耗时较长延误时机，《黄埔旧改表决指引》规定当项目发生紧急情况需要政府应急补位的，有关表决事项可另行处理，不失为一种灵活有效的举措。但为免因政府应急补位举措与村集体及其成员的决策权等合法权益间发生冲突，有待相关部门对可由政府部门采取应急补位措施的具体情形、措施及程序等事项进一步细化完善。

除以上要点外，《黄埔旧改表决指引》还规定了其他操作层面的细化要求，如：

（1）就指引适用范围事宜，除在指引实施前已经完成的表决事项不适用该指引外，已批项目实施方案的旧改项目，尚未按规定完成的表决事项，既可按照批复要求进行表决，也可以参照该指引进行表决；

（2）黄埔区内单个经济社（自然村）作为改造主体进行改造、多个经济社（自然村）联合作为改造主体进行改造、经济联社（行政村）的用地或集体物业与经济社（自然村）的用地或集体物业联合参与改造的表决要求；

（3）鼓励在村集体经济组织决策事项表决中引入公证程序进行监督等；

（4）对村集体建设用地转国有建设用地、拆迁补偿安置方案、村集体经济组织表决层级到会人员的资格及到会人数要求等于指引中未列明的决策事项，则可参照《189号令》、《用地报批指引》、《广州旧改表决指引》及相关省市政策执行。

注释：

《广州市旧村庄更新实施办法》第十二条......对涉及重大基础设施建设或权属复杂、不能实行土地归宗后联合改造或同一主体改造的旧村庄项目，可确定为政府征收储备模式；对权属单一、征求意见获得村集体经济组织成员80％以上同意改造的村，可确定为合作改造或自主改造模式，并由区政府在征求意见的基础上确定复建安置总量核算方式，核算方式确定后不得变更。

第二十条全面改造项目实施方案村民表决稿（含拆迁补偿安置方案）经村民（含村改居后的居民）和世居祖屋权属人总人数的80％以上同意后，由区政府根据村民同意的表决稿形成项目实施方案送审稿，送审稿报市城市更新部门。市城市更新部门对表决情况审核后，对高比例表决通过的送审稿，优先提交市城市更新领导机构审议；市城市更新领导机构优先审议高比例表决通过的送审稿。

《广州市番禺区旧村庄更新改造公开引入合作企业的指导意见》二、规范旧村庄合作改造类项目公开引入合作企业的程序......（八）招商文件应报区政府或区城市更新工作领导小组审核。经审核同意后，招商文件应由村集体经济组织按照《广东省农村集体经济组织管理规定》召开成员大会进行表决。

成员大会表决通过后，村集体经济组织须自表决之日起5日内在村务公开栏公开表决结果和公开引入合作企业的招商文件，公告时间不少于10日，接受村民监督。

《广州市海珠区旧村庄更新改造项目公开引入合作企业及合作意向企业工作指引》四、引入合作企业流程......（二）招商文件的表决......村集体经济组织成员代表大会表决通过后，村集体经济组织须自表决之日起3个自然日内在村务公开栏将表决结果和招商文件进行公示，公示时间不少于5个工作日，接受村集体经济组织成员监督。同时，由区住建局抄报市住房和城乡建设局。

《广州市荔湾区旧村庄更新改造项目公开引入合作企业工作指引》三、工作程序（一）表决招商文件招商文件由村集体经济组织按程序征求属地街道、区住房建设局、区发改局、区科工信局、区司法局、区财政局、区农水局、区规划资源分局、区商务投促局等单位意见后定稿，报送区住房建设局，然后由区住房建设局报送区城市更新工作领导小组会议审定。若城市更新工作领导小组会议对招商文件提出修改意见，则村集体经济组织对修改后的招商文件进行表决（应提前10日在村务公开栏公告，公告时间不少于10日），若无修改意见，即可以对已过审的招商文件进行表决（应提前10日在村务公开栏公告，公告时间不少于10日），股东代表大会须由本村集体经济组织2/3以上的股东代表参会，表决通过票数超过实到会股东代表的2/3则视为表决通过。

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