以案说法丨政府原因造成土地闲置的认定

案情介绍：

2017年12月22日，三亚市政府作出《无偿收回国有建设用地使用权决定书》（以下简称收地决定），认定涉案土地一直闲置的事实清楚，并非政府原因造成土地闲置，依法决定无偿收回涉案土地。

2018年3月13日，环海公司不服三亚市政府作出的收地决定，认为涉案土地闲置系受到春光路改造工程、河道治导线变更占用涉案土地影响规划报建、政府占用涉案土地进行绿化建设、政府暂停政策出台影响报建等政府原因所造成的，政府不能未经调查核实土地闲置是否存在政府原因以及受政府原因造成的土地闲置时间即直接作出土地闲置满二年的认定。

于是，环海公司开始了漫长的维权之路，最终虽然最高院还是维持了三亚市政府作出的收地决定，但也全面审查了土地闲置是否存在政府原因、明确了因政府原因造成土地闲置的责任分担及时间认定，对于政府原因导致土地闲置的认定问题研究有积极的参考意义。

市政道路工程占用宗地面积需结合占用情况综合认定是否实际影响报建造成土地闲置

一审法院观点：环海公司于2009年12月10日取得《土地房屋权证》后，根据当时的土地区域规划指标完成初步设计方案。在规定的动工开发日期内，三亚市发改委于2010年11月30日作出《关于春光路改造工程项目的批复》，同意建设春光路改造工程项目，致使涉案宗地被市政道路红线占用。用地红线变更，使原规划用地面积减少，建筑红线也受到影响无法按原规划建设，属《海南省闲置土地认定和处置规定》第十三条第（六）项中规定的因市政建设原因导致无法动工开发的可认定为政府原因的情形。

二审法院观点：三亚市政府修建春光路影响了环海公司对涉案土地的动工开发，因此造成土地闲置属于政府原因。

最高院观点：本案宗地总面积为7313.1平方米，政府因修路占用的156.8平方米占整体比例很小;占用部分位于地块边缘而非中心，对项目动工开发并不构成实质影响。无论是立法还是房地产开发实践，政府因规划调整而占用或影响土地使用权人小宗土地的，均不影响土地使用权人依法开展项目报建；对小宗土地占用等不利影响，即使未及时依法补偿也不应构成报建的阻却条件。

河道规划治导线变更需结合对项目建设影响情况综合认定是否实际影响报建造成土地闲置

一审法院观点：因三亚市水务局委托专业设计院编制《三亚河中下游河道治理规划》，以重新确定三亚市的河道规划治导线。因规划变更系政府原因，对环海公司的影响至2014年7月28日，三亚市政府作出《关于三亚市三亚河中下游河道治导线的批复》时才消除。

二审法院观点：《关于三亚市三亚河中下游河道治导线的批复》是没有对外公开的内部文件，这种情况下不影响环海公司的报规报建行为。

最高院观点：治导线变更受到影响的171平方米土地，并非物理占用或征收，而仅系用途上无法建设永久构筑物，且即使是彻底丧失171平方米宗地使用权，也不致影响整宗土地的整体开发。而无论是立法还是房地产开发实践，政府因规划调整而占用或影响土地使用权人小宗土地的，均不影响土地使用权人依法开展项目报建；对小宗土地占用等不利影响，即使未及时依法补偿也不应构成报建的阻却条件。

规划部门因控规修编需要暂停办理案涉地块的规划报建手续可认定为政府原因导致土地闲置

一审法院观点：控规修编需要，三亚市规划部门2010年底就停止办理案涉地块的规划报建手续。直至2012年2月20日，三亚市政府作出三府函[2012]86号批复通过新控规后，规划部门才受理涉案宗地的报建申请。因控规依法修改，造成环海公司不能按原宗地规划和建设条件开发，属《闲置土地处置办法》第八条第一款第（二）项规定的可认定为政府原因的情形。且该原因造成的影响直至规划部门2012年4月19日作出三亚建字[2012]46号文，出具该项目新的建筑设计条件之日才消除。

二审法院观点：三亚市政府对市内各片区控规进行修编，三亚市规划局停止办理涉案土地的规划报建手续，影响了环海公司对涉案土地的动工开发，直至三亚市规划局于2012年4月19日针对环海公司的报建申请出具项目建筑设计条件。因此，从2009年12月10日到2012年4月19日期间，涉案土地无法动工开发、造成土地闲置应当属于政府原因。

根据《闲置土地处置办法》（2012修订）第十二条规定，属于第八条规定政府原因导致土地闲置情形的，政府主管部门应当与国有建设用地使用权人协商处置，而不能对国有建设用地使用权人作出征缴土地闲置费或收回国有建设用地使用权的行政决定行为。因此，在征缴土地闲置费及收回国有土地使用权行政案件处理中，“政府原因造成土地闲置”是行政相对人在请求撤销前述行政决定行为相关程序中用得最多的事由。

而根据《闲置土地处置办法》第八条规定，下列情形可被认定为属于政府原因导致土地闲置的情形：

（一）未按合同或者划拨决定书约定、规定交付土地；

（二）土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成不能按合同或者划拨决定书约定、规定开发的；

（三）国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；

（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；

（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；

（六）政府、政府有关部门的其他行为。

结合上述案例可见，虽然《闲置土地处置办法》第八条规定了政府原因导致土地闲置的具体情形，但不同法院对于上述规定的适用不尽相同。

以上述案例中政府原因造成土地闲置的认定的第二种情形为例，《三亚市河道治导线管理办法》第六条中规定，编制各类城市规划，应当符合河道治导线规划要求，因城市发展和城市布局结构变化等原因，确实需要调整河道治导线的，应当依法调整城市规划，并相应调整河道治导线。可见，河道规划治导线变更即意味着城市规划调整。

涉案地块属于临河地块，河道规划治导线变更使得宗地内的建筑红线后退，整块宗地的可建面积减少了171平方米。对此，一审、二审、再审法院对于河道规划治导线变更的法律法规理解适用均不同：一审法院认为属于第八条第（二）款中因规划修改造成不能按约定、规定开发的情形；二审法院认为河道治导线变更的批复并未对外公开不对外产生法律效力，不影响环海公司报规报建；再审法院却认为受到影响的171平方米土地只是用途上无法建设永久构筑物，实践中不一定会产生实质影响，因此不能成为使用权人未依法报规报建的合法事由。

对于同样的事实，一审法院基于闲置土地法条本身的文义解释进行理解适用；二审法院从行政诉讼角度基于行政行为是否对外产生法律效力进行理解适用；再审法院则是结合到房地产开发实践进行理解适用。笔者认为，在司法实践中，上述三种理解适用方式都值得我们学习参考，不同的理解适用方式都具有其合理性，律师可以基于代理行政机关或行政相对人的不同角度，建立对当事人有利的逻辑立论。但从举证责任角度分析，笔者认为上述案例中再审法院的认定逻辑对于房地产开发客户而言更具参考价值。在房地产开发实践中，即使存在政府因规划调整而占用或影响宗地少量面积的情形，使用权人往往也可以在报规报建过程中通过与政府协商调整容积率等规划条件，使得规划调整后宗地的总建筑面积量能与此前规划量保持一致。上述案例中，再审法院实际是认为，使用权人不能证明其已依法在法定的动工期限内积极履行了报规报建义务，不足以证明规划调整对宗地建设产生了实质性的影响，不足以证明系政府原因直接导致了土地闲置的结果，所以并未支持使用权人“河道治导线变更导致土地闲置”的主张。

综上可见，在闲置土地收回案件的处理中，使用权人想要争取使“政府原因造成土地闲置”这一主张获得法院的认定，不仅要全面搜集政府原因（如政府未按时交地、规划调整、新政策出台、存在群众信访影响、军事管制、文物保护等）可能造成土地闲置的相关证据，还需要举证排除土地闲置的形成存在使用权人的自身原因。因此建议使用权人在取得土地使用权后，注意要在法定期限内向政府规划报建主管部门申请报规报建，并保留提交申请的相关证据，这样才能在土地未能按时开发的情况下，防范因土地闲置被依法收回的风险。