民办学校丨非营利民办学校举办者的权益及变更

Part 1

《中华人民共和国民办教育促进法（2018修正）》第十三条、第十五条的规定，筹设或正式设立民办学校，应由举办者向审批机关提交相关材料；由主管部门对举办者进行依法登记。通过上述规定可知，举办者是民办学校的发起人，其主体资格须获得审批后方能获得。

民办学校的举办者既可以是社会组织，也可以是个人，但都应当符合法定条件。根据《民促法》第十条规定，举办民办学校的个人应当具有政治权利和完全民事行为能力；如举办者为社会组织，则应当具备法人资格，同时结合《民促实施条例》第十二条的规定，作为法人举办者，其控股股东或实际控制人同样应当满足法律、行政法规对举办者的实质性要求。

2021年修订的《民促法实施条例》就义务教育阶段民办学校的规定作出了重大调整，对民办义务教育领域中的营利性、资本化、产业化等行为设置了“禁区”，尽可能地保留义务教育阶段民办学校的公益性质。在监管政策逐渐从严的前提下，非营利性民办学校的举办者依法能够实际享有哪些权益，必然受到各方关注。

根据《民促法》及《民促实施条例》的相关规定，笔者总结出非营利性民办学校举办者的权益主要包括以下几个方面。

章程是民办学校决策机制及各类管理工作的总纲领，举办者依法有权制定学校章程。但需要提醒的是，《民促实施条例》第十一条规定的是举办者制定章程的权利，依据《民促法》第二十二条规定修改章程的权利则归属于学校理事会或董事会等决策机构。因此，民办学校举办者要修改章程并不能仅凭个人意志修，而是必须通过决策机构的相关程序来实现。

举办者有权参与民办学校的办学与管理。依据《民促实施条例》的相关规定，举办者有权依据法律、法规及学校章程规定的程序和要求参加或派员参加学校决策机构。同时，举办者亦可通过出任学校校长等职务，在章程授权的范围内行使相应的决策权、管理权。

举办者担任民办学校董事长、校长等职务的，不仅可以参与学校的经营管理，还可以通过学校的薪酬制度或董事会决议，获取与岗位、职责、业绩相匹配的工资、福利和奖金等。

全国人大常委会2016年发布的《关于修改《中华人民共和国民办教育促进法》的决定》第十六条规定：“2016年11月7日前设立的民办学校，选择登记为非营利性民办学校的，根据依照本决定修改后的学校章程继续办学，终止时，民办学校的财产依照本法规定进行清偿后有剩余的，根据出资者的申请，综合考虑在本决定实施前的出资、取得合理回报的情况以及办学效益等因素，给予出资者相应的补偿或者奖励，其余财产继续用于其他非营利性学校办学。”

目前已有部分省市结合区域内实际情况，对上述补偿和奖励做出了细化和补充规定。例如宁波市人民政府印发的《关于进一步鼓励社会力量兴办教育促进我市民办教育高质量发展的实施意见》中规定，对于选择登记为非营利性民办学校的举办者，在2017年8月31日前的出资可纳入补偿或奖励范围，学校经清算有剩余资产的，可给予举办者一定额度奖励；如非营利性学校终止办学的，经清算后可给予举办者不高于出资额及其增值部分的补偿或奖励^【1】。

虽然新《民促法》及其实施条例对举办者知情权未作明确规定，但在司法实践中，法院更倾向于认为举办者作为民办学校的出资人，了解、掌握学校办学、管理活动、财务状况等重要信息是其应享有的合法权益^【2】。

结合上述五项主要权益，笔者认为，法律对于非营利性民办学校举办者的权益更多的是对其身份属性的确认，举办者出资兴办非营利性民办学校，其决策管理权是通过章程、理事会/董事会的集体决策机制间接行使的；即使举办者担任校长等职务，其管理权亦是依据章程授权而行使，即可以认为举办者对非营利性民办学校并不享有直接的治理权。

在财产权益方面，《民促法》明确规定民办学校作为独立法人对其名下的财产依法独立享有权利。同时，按照现行《民促法》及《民促实施条例》的相关规定，非营利性民办学校的举办者不得取得办学收益，非营利性民办学校终止办学时，学校清偿债务后的剩余财产应继续用于其他非营利性学校办学而不能向举办者分配。因此，举办者作为出资人/筹资人/捐赠者对民办学校财产并不享有财产权益，且非营利性民办学校的举办者对办学收益及剩余财产亦不享有分配权。

Part 2

现行的《民促法》及《民促实施条例》对民办学校举办权的继承问题未作出明确规定。在司法实践中，法院也普遍认为民办学校举办权作为一种兼具人身和财产属性的综合性权利，并不能由举办者的继承人当然继承。在此背景下，举办权的变更成为民办学校原举办者退出办学、传承教学理念的唯一途径。因此，允许学校变更举办者在实践层面是具有合理性与必要性的。

 现行《民促法》对举办者变更事项做了整体性安排，其中第五十四条规定：“民办学校举办者的变更，须由举办者提出，在进行财务清算后，经学校理事会或董事会同意，报审批机关核准”。本条是《民促法》中唯一涉及学校举办者变更的条款，它从法律层面赋予了举办者变更合法性，并通过清算、学校决策机构、审批机关三道程序对举办者变更进行了规范和控制。从本条款的设置可以看出立法者的核心目的在于，一方面要保障举办者退出办学或权益转让的合法权益，另一方面要确保民办学校自身在举办者变更过程中的平稳过渡，保留非营利性民办学校的公益属性。

《民促实施条例》第十二条规定：“民办学校举办者变更的，应当签订变更协议，但不得涉及学校的法人财产，也不得影响学校发展，不得损害师生权益；现有民办学校的举办者变更的，可以根据其依法享有的合法权益与继任举办者协议约定变更收益。”通过上述规定可知，民办学校举办者变更通常有四个步骤：

一是由举办者提出；

二是必须财务清算；

三是经学校内部决策机制同意；

四是经审批机关核准。

其中，内部决策表决需按《民促实施条例》第二十六条规定，经2/3以上理事会或董事会组成成员同意方可通过，另外《举办者变更协议》亦是举办者变更过程的必要要件。

从现行的法律规定可知，非营利性民办学校的举办者依法不可以取得办学收益，而其是否可以通过举办者变更获取收益需要结合民办学校设立的时间进行分类讨论，从《民促实施条例》第十二条的规定中可知，“现有民办学校”即2016年11月7日前设立的民办学校可以约定变更收益，笔者认为本条规定可以理解为：即使是非营利性民办学校的举办者也可以基于让渡举办者权益，通过变更协议的约定从新任举办者处获取变更收益；若将来该非营利性民办学校终止办学，在清算有剩余的情况下，继任举办者同样有权按照国家和地区的规定获得相应的补偿或奖励。

由于法律法规对民办学校举办者变更收益的规定较为笼统，司法实务中原举办者与继任举办者就《举办者变更协议》效力及履行问题纠纷频发，基于对法律条文的不同理解，甚至会出现“双合同”的情形。在此类法律纠纷中，最常见的争议焦点就是对《举办者变更协议》效力认定问题。有观点认为，《举办者变更协议》应以审批机关的核准为生效要件。有的观点认为，非营利性民办学校签订的《举办者变更协议》约定变更收益违反了《民促法》第六十二条的相关规定，属于“买卖、出租、出借办学许可证”的行为。笔者认为上述观点是对《民促法》的理解和适用错误。首先，按照《民促法》第五十四条规定举办者变更需“报审批机关核准”，其核准的对象和内容应当是拟任举办者的主体资格，以及相关的清算手续是否符合规定；而《举办者变更协议》的合同效力、履行事项等内容并不属于审批机关核准的内容、其次，从《民促法》及《民促实施条例》的相关条文亦未明确规定将审批作为《举办者变更协议》等相关民事合同生效的要件，因此认为变更协议未经审批机关核准而不生效或效力待定的观点不正确的。

综上，非营利性民办学校有偿变更举办者、转让经营权应属双方当事人的意思自治范畴，不违反法律、行政法规的强制性规定，亦不属于买卖办学许可证的行为。司法实践中也有不少的判例认同上述观点。

对于非营利性民办学校举办者权益有偿/溢价变更的事宜，亦有相应的司法判例予以支持。

从上述司法判例可以看出，目前的法律、法规对于实施民办教育分类改革前设立的非营利性民办学校有偿转让举办权依然是持认可态度的。

但笔者认为，随着民办教育分类管理的贯彻落实，监管层已通过法律为有营利需求的举办者进行了制度安排。从现行法律及政策看，非营利性民办学校享受税收土地等优惠政策，则举办者不获取办学收益；营利性民办学校不享受政策优惠，但举办者可以获取办学收益。若非营利性民办学校的举办者既享受政策红利，又通过办学获得巨额经济利益，显然违背了立法的初衷和目的，有违公平原则。本质上讲，有偿转让非营利性民办学校是举办者获取办学经济利益的一种途径，与捐资办学的制度设计初衷是相背离的。因此从长期发展的角度分析，笔者认为这种变现的方式未来可能会受到相关监管部门更严格的监督和管控。从2021年新修订的《民促法》禁止民办义务教育机构关联交易的规定中就可看出，限制非营利性民办学校举办者通过教育机构获取巨额经济利益必然是大势所趋。

Part 3

目前，全国各地已全面落实践行民办教育分类管理制度，对营利性民办学校与非营利性民办学校进行差别化监督和管理。从监管层不断修订出台的法规、政策都可以窥探出，国家对民办学校发展方向是要求非营利性民办学校回归教育的“公益”属性。笔者认为，无论是举办权转让收益、关联交易等任何企图“以非营利之名行营利之实”的获利方式在现有的政策环境下都难以得到长远而可持续的发展，甚至可能触及法律的边界。因此非营利性民办学校的举办者还是要保留公益初心，始终遵守公开、公平、公允，合理定价，在不损害学校、师生利益的前提下运营管理民办学校。