城市更新丨广州市旧村改造表决事项的政策演变分析

Part 1

 政策梳理汇总

通过梳理省市区关于旧村改造过程中主要涉及相关事项的表决政策，我们发现广东省和广州市对其表决对象和通过比例的要求不尽相同，且近几年一直在不断地变化和调整。因此，本文将结合实践重点对广州市旧村改造项目改造意愿表决、项目实施方案表决、合作企业选择的表决、集体建设用地转国有建设用地表决等几个事项近几年的表决政策进行梳理归纳，以期让读者对旧村改造项目不同阶段的表决要求和政策演变更加清晰。

Part 2

改造意愿表决

改造意愿是旧村改造项目的开始，一般的改造意愿表决包含了改造意向、改造模式与改造方式。我们可以看到，最开始《51号文》对改造意愿表决的要求，更多的是参考《粤府令第189号》中农村集体经济组织对于成员代表大会的要求，经应到会代表2/3以上同意后即可进行改造。《56号文》的出台，对改造意愿表决有了一个创造性的要求，要求需征求村集体经济组织成员80%以上同意，也就是俗称的“过八”，更加彰显充分尊重集体经济组织成员的意愿。

后来为了加快旧村改造项目的进度，《广州旧改表决指引（2021年版）》又增加了可以召开成员代表大会的形式，表决通过比例亦采用了成员大会双过半或成员代表大会双2/3的模式。但是《广州旧改表决指引（2021年版）》于2021年4月30日印发实施，现已于2022年11月16日失效。最新的《广州旧改表决指引》删除了成员代表大会表决的形式，要求由组织召开成员大会进行表决。

在实践中我们发现，黄埔区有些旧村改造项目改造意愿表决早于《广州旧改表决指引（2021年版）》印发实施时间，但是集体经济组织却选择了成员代表大会表决的形式。在《广州旧改表决指引》和《黄埔旧改表决指引》印发实施后，许多旧村改造项目陆续按照最新规定对改造意愿重新组织成员大会进行表决，且按照黄埔区最新要求需要到会人员80%以上表决同意才能通过。

Part 3

实施方案一般涉及编制、审核审定、批复以及批后实施几个阶段，《51号文》最开始对实施方案表决的要求仅限于审议前，要求方案需经村集体经济组织80％以上成员同意后方可通过上报区政府，由区政府报请市“三旧”改造工作领导小组会议审议。从《市节约用地实施意见》开始，对实施方案的表决要求分为审议前和审议批复后两个阶段，要求实施方案审议前经成员代表表决通过，批复后3年之内经村民（含村改居后的居民）和世居祖屋权属人总人数的80％以上表决通过的，批复才生效实施。

现行实施的《广州旧改表决指引》结合了《51号文》《市节约用地实施意见》的表决方式，对实施方案表决的要求均是明确可以选择在批复前召开成员大会表决或者在批复前召开成员代表会议表决+批复后召开成员大会表决的两种方式。需要注意的是，无论是召开成员大会或是成员代表大会，《广州旧改表决指引》对到会要求均是2/3通过，而《黄埔旧改表决指引》对通过比例则提高到需要经到会人员80%以上同意才通过。

在实践中，我们发现黄埔区人民政府针对几个旧村改造项目实施方案的批复，均提出要求自批复之日起三年内，实施方案经村民（含村改居后的居民）和世居祖屋权属人总人数的80%以上表决通过的，批复生效实施。黄埔区人民政府关于实施方案的表决要求显然高于现行市、区最新的表决指引规定，但是与《市节约用地实施意见》对于实施方案的表决要求一致，在实际操作中我们亦需要根据政府批复组织村民（含村改居后的居民）和世居祖屋权属人对实施方案进行表决。

Part 4

根据《广州市城市更新局关于加强“三旧”改造项目涉及用地报批工作的函》（穗更新函〔2018〕849号）的规定，改造实施方案已批复，经本村集体经济组织成员大会（或成员代表会议）2/3以上人员同意，村集体经济组织可申请将旧村庄集体建设用地转为国有建设用地。现行《广州旧改表决指引》规定，旧村庄村集体建设用地转国有建设用地应经村集体经济组织依法表决同意，表决的内容、格式按照《省用地报批指引》要求执行，《省用地报批指引》中关于集转国的表决对象亦是成员大会或成员代表大会。

但值得注意的是，《广州旧改表决指引（2021年版）》明确了集转国的表决若召开成员代表会议表决需成员大会进行授权，而《省用地报批指引》系《广州旧改表决指引（2021年版）》有效期内发布实施的。因此在实际操作中，集体建设用地转国有建设用地应由集体经济组织召开成员大会进行表决，若召开成员代表会议表决，需要集体经济组织召开成员大会进行授权。

Part 5

此前《广州市选择合作企业意见》和《海珠区引入合作企业指引》等多份文件均明确旧村改造项目招商文件由成员大会表决，合作企业选定需再次召开成员大会或成员代表会议表决。但是最新的《广州旧改表决指引》和《黄埔旧改表决指引》规定，村集体经济组织草拟招商文件，组织召开成员大会表决，对于合作企业的选择即按照招商文件确定的表决方式进行表决。可见广州市、黄埔区最新的表决指引政策对于合作企业选择的表决要求更多的是针对招商文件的表决，不再强制要求再次召开成员大会或成员代表会议表决选定合作企业。

不过实践中我们发现，大部分旧村改造项目在选择合作企业时，均根据各区的引入合作企业指引和招商文件要求组织成员代表大会对合作企业进行表决选定。

Part 6

《广州旧改表决指引》（2021年版本）规定，拆迁补偿安置方案需经被拆迁安置的村民（含村改居后的居民）和世居祖屋权属人总人数的80％以上表决通过。而《广州旧改表决指引》将拆迁补偿安置方案拆分为私人物业拆迁补偿安置方案和村集体物业的拆迁补偿安置方案，其中私人物业拆迁补偿安置方案需经被拆迁安置的村（居）民和世居祖屋权属人总人数的80％以上表决通过，村集体物业的拆迁补偿安置方案需由村集体经济组织召开成员大会表决通过。

Part 7

根据《广州旧改表决指引》，表决通过的事项应在所涉及的集体经济组织范围内公示不少于5个工作日。对于成员代表会议讨论决定的事项，1/10以上有选举权的成员提出异议的，应当提交成员大会重新表决。在实践中，针对旧村改造项目相关表决事项，集体经济组织往往需要将其纳入集体经济组织“三重一大”事项，实行“四议两公开”程序。在表决过程中将表决文件、表决票等相关内容进行公告公示，同时可引入公证程序进行监督。

Part 8

在旧村改造中，不同宗族、不同派系的诉求差异往往较大，不同表决事项对表决对象和通过比例亦有所差异且不断调整。但整体来看，政策对于旧改项目的表决对象范围扩充为更大的主体，通过比例亦有要求提高的趋势。在旧村改造项目推进中，应当充分尊重表决对象的意愿和心声，为其提供表决事项的宣讲会和现场驻点提供法律服务，第一时间为村民解疑答惑，让表决对象能充分了解表决事项，调动表决对象的积极性、主动性，促进表决事项和旧村改造项目的顺利推进。