行政处罚问题与案例2丨拆违拆临中，行政相对人针对《责令限期拆除通知书》的救济

Part  01

要对行政机关作出《责令限期拆除通知书》的行为进行定性。《责令限期拆除通知书》一般出现在涉及环保、城乡规划及国土资源等行政管理领域。2010年修订的《环境行政处罚办法》第十二条将一系列的“责令”定性为“行政命令”；国务院法制办公室分别于2000年、2012年对四川省人民政府法制办公室、陕西省人民政府法制办公室回复的《关于“责令限期拆除”是否是行政处罚行为的答复》（国法秘函〔2000〕13号）、《关于“责令限期拆除”是否属于行政处罚行为的请示》复函（国法秘研函〔2012〕665号均明确该行为“不应当理解为行政处罚行为”。2011年《中华人民共和国行政强制法》第四十四条虽有规定，但未予定性。此后，《中华人民共和国土地管理法》（2019修正）中的责令限期拆除属于行政处罚，并载明属于可诉的行为；同年，《中华人民共和国城乡规划法》（2019修正）等虽有“责令限期拆除”之规定，却未对此定性。2020年最高人民法院《关于行政案件案由的暂行规定》中将“责令限期拆除行为”作为行政处罚案由下的子案由；《中华人民共和国行政处罚法》（2021修订）第二条明确“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。”但在行政处罚的种类中并未罗列“责令限期拆除”这一情形。除土地管理外，对其他领域中的“责令限期拆除”定性争议很大，偏向于认为属于行政命令的为数不少，这种观点的主要理论支撑是认为“责令限期拆除”不是制裁，而仅是“责令改正”或“限期改正违法行为”的一种作为命令。

笔者偏向于认为“责令限期拆除”属于行政处罚或行政处罚中的过程性行为，理由有三：

一是土地管理法为目前位阶最高且对“责令限期拆除”行为进行了定性的规定，从立法中概念的统一上，其他未予规定相同行为的应予参照定性；

二是最高人民法院的案由中明确了“责令限期拆除”属于“行政处罚”项下的子案由，从司法裁判的统一上，实体审判亦应按此定性；

三是《中华人民共和国行政处罚法》将“以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为”均认为是行政处罚，未明确减损权益中的“权益”是合法权益还是非法权益，即应认为减损非法权益也是惩戒和制裁，认为剥夺非法权益不属于制裁的观点，笔者不敢苟同。

Part  02

是否具有可诉可复议性，要结合《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项、《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款第（十）项规定判断其是否“行政行为侵犯其合法权益”及是否属于对相对人“权利义务不产生实际影响的行为”。而判断取决于行政机关在《责令限期拆除通知书》中是否对案涉建筑物、构筑物作出定性。若行政机关将案涉建筑物、构筑物定性为违法或者违章建筑，《责令限期拆除通知书》实际上已经对行政相对人的行为作出实体认定与处理，对行政相对人的权利义务产生了实质性不利影响，且这种不利影响的构成，并不以行政机关是否已经实施行政处罚为要件，此时《责令限期拆除通知书》具有可诉性。

Part  03

应结合最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一条第二款第（六）项规定，界定“责令限期拆除”是否属于“为作出行政行为而实施的准备、论证、研究、层报、咨询等过程性行为”，而这个界定要根据行政机关作出《责令限期拆除通知书》后，是否有后续《责令限期拆除决定》及实施强制拆除行为进行判断，具体分为以下几个方面：

一、行政机关存在后续的《责令限期拆除决定》及实施强制拆除行为，此时《责令限期拆除通知书》的行为仅为过程性行为，其效果将被《责令限期拆除决定》及实施强制拆除行为所吸收、覆盖，《责令限期拆除通知书》不具有可诉可复议性，如行政相对人依然对《责令限期拆除通知书》不服，应针对整个强制拆除行为提起行政诉讼或行政复议。

二、行政机关存在后续直接实施强制拆除行为，则《责令限期拆除通知书》实际上已成为实施强制拆除行为的依据，对行政相对人的权利义务产生实际影响，不属于过程性行为，此时具有可诉可复议性。

三、行政机关后续未作出与《责令限期拆除通知书》相衔接的其他行政行为，则《责令限期拆除通知书》已是一个独立法律意义的行政行为，并最终影响到行政相对人的权利义务，具有可诉可复议性。

四、行政机关后续作出的其他行政行为对行政相对人新增义务、行为性质认定等不同于《责令限期拆除通知书》的内容，此时《责令限期拆除通知书》亦是一个独立法律意义的行政行为，具有可诉可复议性。

张文琼诉广州市海珠区人民政府行政复议纠纷一案，广州铁路运输中级法院作出（2019）粤71行初176号行政判决。海珠区政府不服该判决，向本院提起上诉。

原审法院经审理查明：张文琼与案外人李彩昌系夫妻关系，广州市海珠区南洲路西窖进贤大街7号104房的产权人为李彩昌。2018年12月19日，广州市城市管理综合执法局海珠区分局（以下简称海珠区城管局）作出穗综海责字〔2018〕5279号《责令限期改正通知书》（下称《责令限期改正通知书》），认定张文琼于2018年12月19日在广州市海珠区西窖进贤大街7号104房乱搭建围栏，违反《中华人民共和国城乡规划法》第四十条的规定，根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十三条和《广州市城市管理综合执法条例》第二十二条第一款第（一）项的规定，责令张文琼立即停止违法行为，在2018年12月19日14时前自行拆除，逾期不拆，将强制拆除。当日，涉案围栏被城管工作人员强制拆除。张文琼不服《责令限期改正通知书》，于2018年12月21日向海珠区政府申请行政复议。2018年12月25日，海珠区政府分别向张文琼、海珠区城管局发出海珠府复字〔2018〕101号《行政复议受理通知书》以及海珠府复字〔2018〕101号《被申请人答复通知书》。2019年1月10日，海珠区城管局向海珠区政府提交行政答复书及证据材料。2019年2月15日，海珠区政府作出海珠府复字〔2018〕101号《行政复议决定书》（下称《行政复议决定书》），认为海珠区城管局作出的涉案《责令限期改正通知书》系阶段性行政行为，属于程序事项的通知行为，不是行政处罚程序的终结，尚未对张文琼的合法权益明显产生实际影晌，不属于行政复议案件受案范围。若张文琼针对强制拆除行为不服，可另行申请行政复议或向有管辖权的法院提起诉讼。根据《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十八条第一款第（二）项的规定，决定驳回张文琼的行政复议申请，并于同月19日、20日将上述《行政复议决定书》分别送达给张文琼和海珠区城管局。

原审法院认为：责令限期改正通知是否属于行政复议受案范围是本案的争议焦点。行政机关在查处违法建设过程中作出的责令限期改正通知，通常情况下是行政执法程序中的阶段性行政行为，不是对违法行为的最终处理，对当事人的权利义务不产生实际影响，不属于可诉讼或可复议的行政行为。但是，如果行政机关作出责令限期改正通知后并未作出后续处理决定，或者直接依据该通知采取了强制措施，该通知对当事人的权利义务已经产生实际影响的，应赋予当事人提起行政诉讼或者行政复议的法律救济权利。本案中，海珠区城管局作出的《责令限期改正通知书》认定张文琼涉嫌违法建设，并设定张文琼应当履行的义务，且在作出涉案《责令限期改正通知书》后，并未对张文琼作出后续处理决定，而是直接依据该通知对涉案围栏予以强制拆除。由此可见，海珠区城管局作出的《责令限期改正通知书》已对张文琼的权利义务产生了实际影响，根据《中华人民共和国行政复议法》第六条第（十一）项“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”的规定，该通知属于行政复议受案范围，海珠区政府作为复议机关应对其合法性进行审查。海珠区政府受理张文琼的行政复议申请后，认为《责令限期改正通知书》不属于行政复议受案范围，作出《行政复议决定书》驳回张文琼的复议申请，缺乏法律依据，依法应予撤销。张文琼主张撤销海珠区政府作出的上述行政复议决定，并重新作出行政复议决定的诉讼请求成立，予以支持。

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决：一、撤销广州市海珠区人民政府于2019年2月15日作出的海珠府复字〔2018〕101号《行政复议决定书》；二、广州市海珠区人民政府于判决生效之日起60日内对张文琼提出的行政复议申请重新作出处理。

本院认为：本案是行政复议纠纷。二审需审查海珠区政府作出的《行政复议决定书》是否合法，即张文琼的行政复议申请是否属于复议受案范围。

《中华人民共和国行政复议法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。”第六条第（十一）项规定：“有下列情形之一的，公民、法人或者其他组织可以依照本法申请行政复议：……（十一）认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的。”行政机关在查处违法建设过程中以书面通知的形式作出《责令限期拆除通知书》，该通知行为不仅包括将涉案构筑物认定为违法建筑的定性行为，也给行政相对人直接设定了限期自行拆除的义务，具有特定的内容。一般而言，责令限期拆除通知行为属于程序性告知行为，不是对违法行为的最终处理，对当事人的权利义务不产生实际影响，亦不属于可诉讼或可复议的行政行为。但是在没有证据证明行政机关后续作出责令限期拆除决定、实施强制拆除，进而导致该通知行为被最终行为吸收、覆盖的情况下，行政机关作出《责令限期拆除通知书》后即刻直接实施强制拆除行为，则该通知行为实际已成为强制拆除行为的依据，对相对人的权利义务产生实际影响，应赋予当事人提起行政诉讼或者行政复议的法定救济权利。本案中，海珠区城管局作出的《责令限期改正通知书》认定张文琼存在违法建设，并设定张文琼应当限期履行的义务，且尚未作出后续处理决定就直接依据该通知强制拆除涉案围栏，故该通知行为已对张文琼的权利义务产生了实际影响，根据上述规定张文琼提起的行政复议申请属于复议受案范围。海珠区政府认为上述《责令限期改正通知书》不属于行政复议受案范围，未对该通知行为的合法性进行审查，就作出《行政复议决定书》，决定驳回张文琼的复议申请，明显缺乏法律依据，应予撤销。原审法院判决撤销被诉行政复议决定及由海珠区政府限期重新作出处理行为，理据充分，本院予以维持。海珠区政府上诉认为《责令限期拆除通知书》不属于行政复议受案范围，请求撤销一审判决，改判维持被诉行政复议决定等，因理据不足，本院不予采纳。

综上所述，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。

二审案件受理费50元，由上诉人广州市海珠区人民政府负担。

本判决为终审判决。

审判长  纪红玲

审判员  方丽达

审判员  罗 燕

二〇二〇年四月十日

书记员  王秋喆