征收拆迁问题与案例4丨政府不履行或单方变更、解除行政协议，相对人应如何维权

Part 1

笔者认为，在政府不履行或单方变更、解除协议时，行政相对人可以通过协商或诉讼等方式维护自身合法权益。

可依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十八条“2015年5月1日后订立的行政协议发生纠纷的，适用行政诉讼法及本规定。2015年5月1日前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释。”处理。

对政府不履行或单方变更、解除协议的理由是否正当进行判断，可以从以下几个方面分析：

一是政府出台的新的行政规范性文件是否合法，是否具有溯及力。对于新的行政规范性文件的合法性可以申请法院一并审查，审查应以法律、行政法规、地方性法规、部门规章及地方性规章以及各省出台的行政规范性文件管理规定等为标准进行分析判断，主要集中在文件是否超越制定机关的法定职权范围或授权范围、是否严格按照程序进行制定、有无违法增加行政相对人义务或减损其权益的内容等方面进行审查。对于溯及力问题，可以参照“法不溯及既往”的原理进行说理。

二是应从民法的诚实信用原则及行政法的相对人信赖利益保护原则的角度出发，对政府不履行或单方变更、解除协议的理由予以分析判断。

三是可对政府不履行或单方变更、解除协议是否属于行政优益权行使，是否符合行政优益权行使的要件，是否存在滥用行政优益权等角度进行分析判断。

四是依据或参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》及相关配套规定，分析补偿标准、补偿方式的确定基准时点，进而分析政府不履行或单方变更、解除协议的正当性、合法性。

Part 2

2009年7月，江夏区政府委托甲方五里界街道办事处与乙方大都公司签订《框架合作协议》约定，项目目标为将五里界打造成全国小城镇建设样板镇，甲方按年度计划向乙方供地，由乙方自筹资金完成土地一级开发后进入土地二级市场交易，土地二级市场交易溢价收益部分按比例分成。2010年9月，五里界街道办事处与大都公司达成《分配办法》，在明确土地开发溢价收入分配比例的情况下，约定街道所得溢价部分用于弥补基础设施投入。项目实施过程中，为了达到使政府不盈利也不新增债务的目的，江夏区政府提出采取静态平衡包干的方案，并以《会议纪要》的形式明确了向大都公司供地的经营性土地出让价格。上述协议及方案形成后，大都公司自筹资金完成了部分工程项目，但因政府供地严重不足且相关收益分成未向大都公司支付，大都公司起诉要求继续履行协议义务。诉讼期间，五里界街道办事处以大都公司丧失履约能力，致使合同根本目的无法实现为由，向其发出解除合同通知书。

从涉案协议的签订主体看，被诉《框架合作协议》签订的主体之一是五里界街道办事处，其是受江夏区政府委托签订的，二者均属于法定的行政机关；从协议的签订目的看，《框架合同协议》约定项目坚持政府主导、市场运作，目的是将五里界打造成全国小城镇建设样板镇，协议的签订具有实现行政管理和公共服务的目标属性；从协议的内容看，《框架合作协议》约定上诉人分批次提供开发用地供被上诉人进行土地一级开发，依法依规确保被上诉人享有一级开发建设权和二级开发建设优先权，协助城镇总规、控规和土地利用规划的调整和修编，负责完成拆迁腾地等工作，落实并兑现相关的优惠扶持政策等。综上，《框架合作协议》从主体、目的、内容看均符合行政协议的特性，具有典型的行政法上的权利义务关系，区别于平等主体间的民事法律关系。《框架合作协议》性质上属于行政协议。

2010年9月2日，五里界街道办事处与大都公司经协商一致共同达成《分配办法》，约定土地开发进入二级市场交易的总收入减去一级开发总成本的溢价收入部分，在《框架合作协议》约定的约4000亩土地范围内，分配比例仍按3：7分成。该约定是对此前双方签订的《框架合作协议》内容的细化和进一步明确，故《分配办法》应当视为《框架合作协议》的补充协议。2012年12月17日，江夏区政府召开会议，原则同意五里界街旧城改造静态投资平衡方案，并以《五里界新城组团基础设施及拆迁还建投资估算和资金平衡咨询报告》为依据，按84.49万元／亩确定经营性土地出让价格，由双方签订《五里界旧城改造建设项目总控制合同》。此是基于双方履行《框架合作协议》中出现的一级开发成本难以控制、二级开发政府受益部分难以弥补一级开发新增成本现象，对土地出让价格的变更，对此大都公司不持异议，且后期大都公司竞得地块的实际价格即是上述会议纪要确定的价格。因此，“静态平衡投资方案”的《会议纪要》是对《框架合作协议》的变更和完善，应视为《框架合作协议》项下不可分割的组成部分。

涉案双方的合作模式是，大都公司按照区位市场挂牌的起点价格依法获得开发经营性用地，土地出让收入除上交国家及省市部分外，江夏区政府的所得部分金额返还给五里界街道办事处，用以平衡拆迁还建和综合设施配套投入；大都公司对依法取得的土地进行一级开发建设，完成一级开发后的土地进行二级市场交易，土地二级市场交易溢价收益部分双方实行比例分成。另根据五里界街道办事处委托相关单位出具的《五里界新城组团基础设施及拆迁还建投资估算及资金平衡咨询报告》测算，整个五里界新城组团基础设施及征地拆迁的静态投资估算为16.0480亿元。简言之，大都公司以支付出让金形式取得土地进行一级开发，后土地进入二级市场交易的溢价收益双方实行分成，大都公司获得的溢价部分收益用于弥补其一级开发建设的投资成本，五里界街道办事处获得的溢价部分收益专项用于公益性基础设施建设。因此，本案合作模式不同于上诉人所述的相关规定中“零地价”等变相减免土地出让收入的情形，双方约定并未违反相关法律法规的禁止性规定。

《框架合作协议》笼统约定上诉人负有分批次向大都公司供地的义务，大都公司负有按进度及时建设能满足阶段性拆迁的安置还建房等义务，但并未对诸如上诉人年度供地的具体措施和步骤，大都公司如何保障其开发建设按期进行等具体内容进行明确约定。《分配办法》对土地一级开发成本管理和溢价收入分配进行了约定，但对收入分配的结算和支付的时间节点并没有明确约定。同样，《会议纪要》原则同意五里界街旧城改造静态投资平衡方案，并确定按84．49万元／亩确定经营性土地出让价格，但双方并未按会议决定内容签订《五里界旧城改造建设项目总控制合同》，也未对2020年之前的静态平衡点是否科学再次充分论证。从查明的事实看，正是由于双方对供地、支付收益、项目进程等关键步骤约定不明，才导致大都公司完成的一级开发的土地未能及时进入二级市场交易，二级市场交易溢价部分收益分成没有及时支付给大都公司，影响大都公司的资金回笼，进而导致项目停滞停工的现状，故双方均存在一定的过错。

因协议履行问题，大都公司向原审法院提起诉讼，原审法院于2019年4月1日受理本案，于2019年4月10日向二上诉人送达应诉材料，五里界街道办事处于2019年4月24作出《解除合同通知书》，并于5月10日向大都公司留置送达。五里界街道办事处在明知大都公司已经提起本案诉讼要求继续履行双方协议的情况下作出《解除合同通知书》，显属不当。如前所述，本案的合同履行过程中双方均存在一定过错，导致项目处于停工状态。现大都公司已经完成了部分工程项目建设，且二上诉人原审提交的证据并不足以证明大都公司行为构成严重违约并致使合同目的无法实现。此外，双方协议履行期间，五里界街道办事处并未因大都公司的违约行为而敦促其依约履行，且直至2018年仍在委托大都公司办理相关拆迁事宜；相反，大都公司多次向二上诉人及有关部门发出书面函件，请求按协议及《分配办法》约定支付相关费用。五里界街道办事处辩称其作出《解除合同通知书》系基于《框架合作协议》关于“项目停滞、延误12个月以上，甲方可终止与乙方的合作”等约定和行政优益权的行使，事实和法律依据不足，该行为应认定为无效。

一审：责令江夏区政府、五里界街道办事处继续履行《框架合作协议》《分配办法》及静态投资平衡方案；驳回大都公司的其他诉讼请求。

二审：驳回上诉，维持原判。