土地征收问题与案例6丨关于做地主体相关行为的法律定性

Part 1

这个过程中，做地主体主要是资金融通，融通的方式有多种，主要包括：向金融机构贷款、向社会发行公司债、企业债等。

这些行为属民事法律行为，即金融借款或民间借贷行为，出借方为金融机构或社会机构，借款人为做地主体。做地主体作为借款人，所承担的主要是还款付息的义务。

征收农村集体土地、国有土地上房屋，法定的征收主体及补偿主体都是政府及政府相关部门。做地主体在这一过程中，也会实施系列行为，这些行为实质都是配合政府而实施各种行为，征收补偿安置过程中，做地主体的行为，属于行政委托行为，其中政府属于委托人，做地主体属于受托人，这些行为主要包括：办理征收公告、土地详细调查、协商谈判、补偿安置方案拟定、听证、委托评估等、签订补偿安置协议、征地相关手续报批、落实补偿款及安置房屋等，前述行为，做地主体均可能存在协助或部分协助政府所开展一些工作。

上述工作中，做地主体的义务是根据行政机关的指示进行配合。如做地主体的行为属在授权范围实施的行为，其法律后果依法应由委托人承担；如果超出授权范围而实施的行为，则有可能由做地主体自行承担法律后果。

在“通平”阶段，做地主体实施的行为比较复杂，既涉及配合政府以政府名义实施的行为，也包括以自身名义开展的各项活动。

1、涉及土壤污染、文物遗存、矿产压覆、地质灾害等的，按规定核查、评估、处理。这些行为中，与相关主体可能发生的委托合同关系，以民事法律关系为主。

2、清场、拆除地表建筑物、构筑物。这些行为多涉及行政强制，应以政府名义进行，做地主体只是配合政府实施。同时，做地主体所配合政府实施的拆除行为中，又通过合同形式与其他主体（如聘请施工队等），即存在民事法律关系。

3、产权注销。做地主体并不对外实施行为，仅在内部配合政府实施部分行为。

4、管线迁改、绿化迁移。这个过程中，既存在管线迁改、绿化迁移需要获取相关部门的审批，存在行政许可；又存在迁改过程中迁出、迁入的相关补偿工作，即存在行政协议；更多的是施工中的民事合同关系。

5、场地围蔽与看管。这个行为为民事法律关系（包括劳动关系及建设工程合同关系等），当然围蔽过程中，如需要办理建设工程方面的施工许可等，也存在行政法律关系。

6、七通一平建设。做地主体实施的土地平整、道路建设、供水设施建设、供电设施建设、供气设施建设、通讯设施建设、照明设施建设、绿化等“七通一平”工作中，包括建设施工前的各项许可的行政法律关系（环评、各类施工许可等）和建设施工中的民事法律关系（道路、水、  电、气、通讯、绿化等的施工建设）。在行政法律关系中，做地主体是许可的申请人、建设行为的被监管人，即行政相对人；在建设施工等民事法律关系中，做地主体是各类建设工程施工合同的甲方，享有甲方的相关权利义务。

该阶段的行为性质，属于做地主体与政府之间的行政协议（委托合同）关系，做地主体的义务为项目完成、验收与交付，权利为可以根据履行受托行为的情况请求政府给付相应报酬的行为。

Part 2

案例参考

1999年9月20日，宋依利户与杭州市西兴镇协同村经济合作社签订《滨江区农村集体土地承包合同》一份，承包期限自1997年11月20日起至2027年11月19日止。宋依利提交的《浙江省农村集体土地承包权证》载明承包方为宋依利户，承包土地面积及承包期限同上，土地类别为耕地。承包后宋依利在该承包土地上建起猪舍养殖生猪，2005年左右因畜牧禁养后宋依利逐步对该承包土地上建筑物进行了改建，并进行了分隔出租、装修，用于出租给外来人员居住。2015年协同社区配合做地主体进行整村拆迁，在整村交地之前对该处牧场内的房屋进行了丈量，于2015年11月28日实施整村交地时，将该处牧场予以强制拆除。宋依利认为杭州市滨江区人民政府西兴街道办事处于2015年11月28日强制拆除其承包地上建筑物的行为违法，向原审法院提起诉讼。

涉案拆除行为系为完成“整村交地”工作而实施。根据滨江区关于整村交地的政策规定，“各街道作为村级留用地的做地主体，负责组织农转用报批、拆迁交地、土地挂牌出让等各项前期工作……”，即整村交地工作的组织者为各村所在地街道办事处。据此，协同社区居委会所称为完成整村交地任务而组织实施的涉案拆除行为，其法律责任应推定由负责该区块整村交地工作的被告西兴街道办处事承担。

为被告组织实施的涉案强拆行为是否违法以及由此产生的国家赔偿责任。

一、《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定，城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后，当事人不停止建设或者逾期不拆除的，建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。西兴街道办未经涉案房屋所在地县级以上地方人民政府责成，强制拆除宋依利房屋，属于超越职权。西兴街道办亦未提交有关部门对宋依利作出违法建筑认定或者处置的依据，强拆依据的事实不清、证据不足。西兴街道办在实施强拆房屋行为时未遵循《中华人民共和国行政强制法》有关程序的规定，系程序违法。鉴于案涉房屋已被拆除，不具有可撤销内容，故西兴街道办实施的强制拆除行为应予确认违法。

二、《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。

结合宋依利的赔偿请求逐一予以评判：

（一）第2项中的道地，第18项房屋损失及第3项装修损失、第17项琉璃瓦、第20项围墙外水泥地坪，考虑宋依利户因承包土地建造生产设施用房的历史因素，不宜轻易认定其未经审批翻建而成的建筑为违法建筑而不予赔偿。原审法院认为，应结合其对房屋进行装修用于出租的实际使用状况，酌情予以赔偿房屋建造与装修支出。

（二）第5、6、7、8、10、14、15、16、25、28、29、30、31、32、34项损失为宋依利户及租户生活用品损失，结合该户居住情况及租赁规模，前述损失物品种类及数量应符合客观实际，予以确认并酌情予以支持。

（三）第4项损失，宋依利的举证具有证明力，予以确认并酌情予以支持。

（四）第9、11、12、13、21、22、23、26、27项，为宋依利户及租赁户生活生产设施，结合该户居住情况及租赁规模，前述损失物品种类及数量应符合客观实际，予以确认并酌情予以支持。

（五）第1项人头补偿费、第2项中奖励费、第24项异地安置补助费应基于宅基地上房屋征收补偿产生，涉案土地并非宅基地，故上述赔偿请求依据不足；第19项，涉案房屋已拆除不再产生租金收益，且为未经审批建筑，宋依利已就此提出本案国家赔偿，主张租金依据不足，不予支持；第33项，强拆中不存在侵犯人身权致宋依利精神损害情形，该精神损失赔偿主张依据不足，不予支持。西兴街道办违反法定程序拆除涉案房屋并搬离物品，未进行公证，且未能举证已联系宋依利涉案物品的处置事宜，导致宋依利户生活用品及生产经营资料致损应予赔偿。

原审法院酌情确定由西兴街道办赔偿宋依利因本次强拆行为引起的损失共计50万元。鉴于上述损失发生于2015年11月28日，宋依利主张利息损失应属合理，酌情按该赔偿款项银行同期存款利息42158元予以支持。

一、确认西兴街道办于2015年11月28日强制拆除宋依利涉案房屋的行政行为违法；

二、西兴街道办于本判决生效之日起三十日内赔偿宋依利损失50万元及利息42158元，合计542158元；

三、驳回宋依利的其他赔偿请求。案件受理费人民币50元，由西兴街道办负担。

原审法院关于本案适格被告以及被诉强制拆除行为合法性的认定，本院予以认同。针对上诉人宋依利主张的人头补偿费、奖励费、异地安置费、精神损害赔偿请求，原审法院已经说明不予支持的理由，本院亦予认同。

关于上诉人宋依利主张的房屋租金损失。根据宋依利的自认，其用于出租的涉案被拆除房屋搭建在其承包土地上，系由养猪场的养殖用房改建而成。上述改建行为未经审批，亦不符合农业设施或者规模化养殖设施的用途规定，不属于《中华人民共和国国家赔偿法》规定的赔偿范围，原审法院对该租金损失不予支持，符合法律规定。

根据上诉人西兴街道办提供的《情况说明》及在诉讼过程中的陈述可知，宋依利改建后用于出租的涉案被拆除房屋原系用于生猪养殖，强制拆除时屋内存在尚未搬移的物品。根据房屋搭建时系生产设施用房的历史因素、房屋被拆除时室内存在财物的客观事实以及西兴街道办未能举证证明室内财物已妥善保管或清点移交的情节，本院认为西兴街道办应对宋依利搭建相关生产设施用房的建设成本以及室内物品损失予以赔偿。关于赔偿标准，原审法院根据双方当事人主张的生产设施用房面积以及房屋改建后的租赁规模，酌情认定相关损失为50万元以及银行同期存款利息损失42158万元，已经充分考虑房屋搭建使用的历史因素、强制拆除行为的发生时间和违法情节以及双方当事人的举证情况，并无不当。

驳回上诉，维持原判。